João Paulo Sotero

PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NO FINANCIAMENTO DA POLÍTICA NACIONAL DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL: O CASO DOS FUNDOS PÚBLICOS FEDERAIS.

2008-11-10T12:00:00.000-02:00

João Paulo Sotero

Artigo publicado no XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Buenos Aires, Argentina. Nov de 2008.

Resumo
O presente artigo aborda o tema controle e participação social na gestão de políticas públicas e traz como estudo de caso a Política Nacional de Educação Ambiental focando seu financiamento por fundos públicos e como se dá a participação em dois deles. Os resultados demonstram que a legislação assegura a participação da sociedade na gestão da política de educação ambiental e que no caso de seu financiamento a participação da sociedade é assegurada e ativa junto ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, o contrário do que acontece no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.

Políticas públicas – materialização das ações do Estado

Para Pereira (2001) o Estado é um conjunto de relações criado e recriado num processo histórico tenso e conflituoso em que grupos, classes ou frações de classe se confrontam e se digladiam em defesa dos seus interesses particulares. Portanto é um fenômeno marcado por transformações, ideológico e conflituoso.
Desta forma, partiremos de uma premissa que a função básica e primordial do Estado na atualidade é a regulação de interesses e o estabelecimento do equilíbrio de forças entre as mais diversas composições da sociedade, culminando com a promoção do bem estar social, mesmo sabendo que na realidade existem distorções na ação estatal. Cabe, portanto, ao Estado promover igualdade de condições aos seus cidadãos, por meio da universalização de serviços básicos como saúde e educação. Neste sentido, a ação do Estado deve ser para todos, cabendo à sociedade regula-la. Podemos afirmar então que trata-se de uma relação dialética Estado/Sociedade.
Conforme afirmações anteriores sobre o papel do Estado na construção do bem estar e no equilíbrio de forças entre os vários grupos que compõe a sociedade, abordaremos um dos mecanismos tanto do Estado quanto da sociedade para a promoção de ações que visem este equilíbrio e bem estar. Trata-se das Políticas Públicas.
Existem várias conceituações relacionadas às Políticas Públicas, no entanto a que melhor se relaciona com a temática central deste trabalho é a apresentada por Sorrentino.
Considerando a ética da sustentabilidade e os pressupostos da cidadania, a política pública pode ser entendida como um conjunto de procedimentos formais e informais que expressam a relação de poder e se destina à resolução pacífica de conflitos assim como à construção e aprimoramento do bem comum. Sua origem está nas demandas provenientes de diversos sistemas (mundial, nacional, estadual, municipal) e seus subsistemas políticos, sociais e econômicos onde as questões que afetam a sociedade se tornam públicas e formam correntes de opinião com pautas a serem debatidas em fóruns específicos. (SORRENTINO et al., 2005, p. 289).
Destaca-se na conceituação acima que a origem de uma política pública, pode estar relacionada a uma demanda internacional, nacional, estadual e municipal. No caso de uma demanda internacional um bom exemplo é a Agenda 21 Global[1] que serve de base para a construção de planos de desenvolvimento sustentável em nível nacional e local. A política pública, portanto, pode vir de demandas diversas, entretanto, sua finalidade precípua deve ser o atendimento de questões que afetam a sociedade.
Para a melhor compreensão do conceito política pública é importante destacarmos o termo público e sua dimensão. Nesse sentido Pereira (1994) destaca que o termo público, associado à política, não é uma referencia exclusiva ao Estado, mas sim a coisa pública, ou seja, de todos. Portanto, embora as políticas públicas sejam reguladas e frequentemente providas pelo Estado, elas também contemplam preferências, escolhas e decisões privadas podendo e devendo ser controladas pela sociedade. A política pública, desta forma expressa os anseios privados e os convergem em decisões e ações públicas, que afeta toda a coletividade.
Desta forma, as ações governamentais devem ser para a sociedade e acima de tudo com a sociedade, ou seja, devem ser concebidas levando em conta os desejos da coletividade no sentido de promover o bem estar. Portanto, além de levar em conta, devem ser formuladas com a sociedade. Para tal faz-se necessário o estabelecimento de canais e espaços que promovam a participação social na formulação, acompanhamento e avaliação das políticas públicas.
Antes de adentrarmos nas reflexões a cerca dos espaços e estratégias para a participação é necessário discutirmos um pouco mais sobre cidadania, sociedade civil e participação.

Cidadania, sociedade civil, participação e controle social

Segundo o Dicionário Aurélio, “cidadania é a qualidade ou estado do cidadão”, entende-se por cidadão “o indivíduo no gozo dos direitos civis e políticos de um estado, ou no desempenho de seus deveres para com este”. No sentido etimológico da palavra, cidadão deriva da palavra civita, que em latim significa cidade, e que tem seu correlato grego na palavra politikos – aquele que habita na cidade. No sentido ateniense do termo, cidadania é o direito da pessoa em participar das decisões nos destinos da Cidade através da Ekklesia (reunião dos chamados de dentro para fora) na Ágora (praça pública, onde se deliberava sobre decisões de comum acordo).
No entanto o conceito de cidadania vai muito além do direito a ter direitos. Vieira (1997) apresenta algumas visões de cidadania trabalhadas por autores como Marshall (1967) e Cranston (1983). Aponta também de forma muito elucidativa a crise da cidadania moderna (século XVIII) e os três problemas enfrentados pela mesma no sentido de se diferenciar da cidadania antiga, onde os direitos eram reservados aos cidadãos, porém nem todos eram cidadãos.
O primeiro problema é a edificação do Estado, a separação das instituições políticas e da sociedade civil no interior de territórios mais vastos com populações numerosas. O segundo é o regime de governo, pois o ideal republicano está associado à isonomia e igualdade, porém naquele período as sociedades possuíam governos monárquicos e aristocráticos. O terceiro estava relacionado à sociedade pagã, politeísta e escravagista que não reconhecia os direitos humanos.
Esse processo de transformação do conceito de cidadania co-evoluiu com outras idéias que se influenciaram como, por exemplo, a democracia, que não é apenas um regime político com partidos e eleições livres. É uma forma de existência social. A democracia permite que uma sociedade crie novos direitos. Neste contexto de evolução concomitante, Chauí (1995) destaca que a cidadania, definida pelos princípios da democracia, se constitui na criação de espaços sociais de luta (movimentos sociais) e na definição de instituições permanentes para a expressão política (partidos e órgãos públicos). A autora também destaca que a cidadania passiva, outorgada pelo Estado, se diferencia da cidadania ativa em que o cidadão, portador de direitos e deveres, é essencialmente criador de direitos para abrir novos espaços de participação política.
A cidadania ativa inspira as propostas de democracia direta baseada em mecanismos constitucionais de referendo, plebiscito, iniciativa popular, estes no caso do Brasil, inseridos no aparato do Estado por meio da Constituição de 1988. Assegurando, desta forma, a complementaridade entre representação política tradicional e a participação popular direta.
Neste sentido, a cidadania ativa corrobora para o estímulo dos cidadãos na busca de novos direitos e desta forma na busca e criação de espaços para o debate tanto para a criação destes novos direitos, bem como para a legitimação dos direitos anteriormente conquistados. Contrinuindo, Genro (1997) ressalta que a cidadania exige novas formas de organização do Estado democrático, que deixaria de ser instrumento predominante de reprodução das desigualdades sócio-econômicas para tornar-se instrumento de regulação, orientando as relações entre os sujeitos sociais com vistas à superação das deseigualdades. Tériamos um Estado público regulador, controlado pelos próprios cidadãos.
Este controle do Estado pelos próprios cidadãos só ocorre quando os mesmos estão organizados. Suas ações passam a ser coletivas e visam a coletividade, o bem comum. Isto possibilita um equilíbrio de forças entre sociedade e Estado, pois os cidadãos organizados passam a compreender melhor seu papel e sua capacidade de demandar por direitos.
O conjunto de cidadãos quando cientes e dotados de intencionalidade para atuação em um determinado setor, por uma determinada causa, constitui a sociedade civil organizada. A noção de sociedade civil no Brasil até meados da década de 1980 estava absolutamente atrelada à luta pela redemocratização, pela queda do regime militar, culminado com o movimento das Diretas Já. Após o fim da ditadura e a redemocratização das instituições as lutas e causas da sociedade civil deixam de ter um foco definido e limitado, passando a atuar nas mais variadas frentes, entre elas a questão ambiental.
Neste período, a palavra civil junto à sociedade deixou de ser apenas adjetivo, passou a ser substantivo. Ou seja, não se tratava mais de um sinônimo de sociedade e sim de uma forma de pensá-la atrelando à noção de igualdade de direitos, autonomia e participação. Neste sentido, a sociedade civil incorpora o papel do público não-estatal.
Se as ações da sociedade ao vislumbrarem o bem estar da coletividade e a promoção da qualidade de vida são chamadas de públicas, sendo estas, também atribuições do Estado, então a sociedade deve participar dos atos estatais, conforme mencionado anteriormente. Mas o que vem a ser participação?
Participação popular é a expressão da cidadania ativa e a realização concreta da soberania popular. É um princípio democrático. É a possibilidade de criação, transformação e controle sobre o poder, ou os poderes, em vários níveis e instâncias. Por participação popular entendem-se diferentes modalidades de ação política e de mecanismos institucionais, mas o ator principal é sempre o mesmo: o povo soberano. Constituem formas de participação popular desde as manifestações de rua até os movimentos sociais organizados; dos conselhos populares e de co-gestão administrativas, às assembléias e comissões de fábrica. São mecanismos institucionais as eleições (o que caracteriza a democracia representativa) e os diversos mecanismos de participação direta, como o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular.[2]
Jacobi (2005) contribui ao afirmar que:
A participação deve ser entendida como um processo continuado de democratização da vida dos cidadãos, cujos objetivos são: 1) promover iniciativas a partir de programas e campanhas especiais visando o desenvolvimento de objetivos de interesse coletivo; 2) reforçar o tecido associativo e ampliar a capacidade técnica e administrativas das associações; e 3) desenvolver a participação na definição de programas e projetos de interesse coletivo, nas suas diversas possibilidades. (JACOBI, 2005, p. 232).
A participação social pode ser entendida então, como a materialização da cidadania ativa, contribuinte importante para o exercício da democracia direta, prática que corrobora para a emancipação e o empoderamento dos grupos sociais.
Atualmente no Brasil existem vários esforços públicos no sentido de ampliar a participação da sociedade no aparato do Estado. Esta ampliação em alguns momentos se dá por vontade do próprio gestor público que entende o papel do Estado na formulação de políticas públicas comprometidas com os anseios da população. Entretanto, na maioria das vezes estes espaços são garantidos principalmente pela pressão dos grupos organizados, no intuito de buscar paridade entre Estado e sociedade na tomada de decisões.
Tão importante quanto garantir espaços de participação, é a promoção da participação qualificada, ou seja, as arenas para debates entre o estatal e o público não-estatal devem ser preenchidas tanto por gestores qualificados, com competência técnica e gerencial, quanto por membros da sociedade com domínio dos temas a serem debatidos.
Tendo em vista a realidade educacional do Brasil e a pouca competência técnica instalada na maioria dos municípios brasileiros, sobretudo aqueles considerados pequenos e distantes dos grandes centros, tornam-se necessárias ações de formação tanto dos gestores públicos quanto da sociedade para participação qualificada. Em muitas ocasiões os governantes se vêem pressionados para inclusão de processos participativos na tomada de decisão. No entanto, a ineficiência relacionada ao planejamento das ações e a necessidade de resultados imediatos, tendo em vista as eleições, leva a um processo de participação inadequado e em muitas vezes sem legitimação.
Os processos participativos por envolverem um maior número e diversidade de atores tendem a ser mais lentos, mais complexos. Contudo, também tendem a ser mais exitosos pois o envolvimento dos atores cria uma relação de pertencimento e cumplicidade entre quem elabora, quem executa e quem é beneficiário da ação. Ou seja, as pessoas reconhecem-se no processo e desta forma trabalham no sentido de viabilizá-lo.Portanto, os tempos de construção e implementação das políticas públicas baseadas na participação devem ser respeitados a fim de que se viabilize o amadurecimento das idéias e sobretudo a formação das pessoas para que a participação seja qualificada.
Os processos de participação social quando efetivos e qualificados contribuem para o estabelecimento do controle social das ações estatais e também das ações públicas não-estatais. Portanto, se existe participação efetiva e qualificada da sociedade em três das fases da política pública – formulação, execução e avaliação – o controle social é quase uma conseqüencia. Desta forma, não há necessidade de mencionar o termo controle social à participação como muitos autores e o próprio senso comum fazem (controle e participação social). Ele estará implícito.
Para Vieira (1999), o controle social tem sido tradicionalmente visto como o aumento da influência da sociedade sobre o Estado. O controle social passa a ter duplo caráter: aperfeiçoar os mecanismos de controle da sociedade sobre o Estado e inventar formas de controle da sociedade sobre a sociedade. O controle social deve ser enxergado também para além das ações do Estado, sendo necessário o controle da sociedade pelo Estado e pela própria sociedade uma vez que suas ações são públicas, mesmo não sendo estatais.
O controle social, para Bresser Pereira (1997), deriva da ampliação da esfera pública e do enfraquecimento dos limites Estado/sociedade. Subentende a necessidade de aprofundar a democracia. Inclui-se nas diversas dimensões a participação social na formulação e implementação de políticas públicas. Tem por finalidade aumentar a eficiência da atividade governamental; a transparência e a publicização dos atos da administração pública; e a democratização do sistema político.
Restrepo (1997) afirma que a participação – e portanto o controle social – pode se dar nos seguintes âmbitos: informação, consulta, combinação, co-decisão, planejamento participativo, controle estratégico, controle de execução, co-administração e execução.
Neste sentido, além da formação dos indivíduos, um outro instrumento é fundamental para o estabelecimento da participação ativa e qualificada e consequentemente o controle social, trata-se do estabelecimento de canais de comunicação e, portanto, o acesso da sociedade às informações geradas no âmbito do Estado.
Vários exemplos demonstram a efetivação do controle social após o estabelecimento de ações simples de comunicação. O Ministério da Educação (MEC) no Brasil, por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE passou a veicular na Voz do Brasil[3], informações curtas e simples referentes ao repasse de verbas para escolas estaduais e municipais de todas as cidades brasileiras. O resultado foi a maior agilidade no gasto do recurso e um aumento considerável de denúncias encaminhadas para a auditoria do FNDE que cresceu de 100 por ano para 20 por dia.
Atualmente o MEC disponibiliza um canal direto de comunicação com o cidadão. Uma central telefônica com ligação gratuita, onde, além de acesso a informações sobre programas, a sociedade tem informações sobre os recursos descentralizados a estados, municípios, distrito federal e instituições privadas sem fins lucrativos.
Outro exemplo vem da Controladoria Geral da União. Trata-se do Portal da Transparência, lançado em novembro de 2004, permite ao cidadão acompanhar a execução orçamentária dos programas e ações de governo, em âmbito federal, passando a ser um fiscal da correta aplicação dos recursos públicos, sobretudo no que diz respeito às ações destinadas à comunidade em que vive. Estão disponíveis dados de todos os recursos federais transferidos a estados e municípios, diretamente a cidadãos e também os gastos realizados pelo próprio governo federal em compras ou contratação de obras e serviços. Todavia, por se tratar de um instrumento um pouco mais elaborado, há necessidade de capacitar o usuário para utilização do serviço fazendo com que o portal seja auto explicativo. Caso contrário, o instrumento não será utilizado em larga escala diminuindo sua efetividade.
Existem inúmeros outros exemplos onde prefeituras apresentam, de forma simples e objetiva, detalhes referentes aos seus gastos e arrecadação em painéis afixados em pontos de grande movimentação na cidade. Tratam-se de iniciativas criativas e baratas para dar informação ao contribuinte sobre o destino do imposto pago.
Ao tratar-se de um processo de mão dupla, a sociedade deve demandar a constituição e consolidação de espaços para a sua participação no âmbito das proposições e decisões estatais. O Estado, na busca da efetivação de suas políticas, deve buscar na sociedade as diretrizes para suas ações, fechando assim, um círculo virtuoso. Neste sentido, o controle social deve ser visto muito além da relação somente de fiscalização dos atos e resultados da administração pública. Mas como uma forma de dar agilidade e potencializar as ações governamentais.

A participação e a Política Nacional de Educação Ambiental

Em 27 de abril de 1999 foi sancionada a Lei 9.795/99 que dispõe sobre a educação ambiental, institui a Política Nacional de Educação Ambiental – PNEA e dá outras providências. Em seu artigo primeiro e segundo traz a definição de educação ambiental.
Entendem-se por educação ambiental os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.
A educação ambiental é um componente essencial e permanente da educação nacional, devendo estar presente, de forma articulada, em todos os níveis e modalidades do processo educativo, em caráter formal e não-formal.
Quanto à participação a PNEA traz no artigo quarto que trata dos princípios básicos da educação ambiental, em seu primeiro inciso, o enfoque humanista, holístico, democrático e participativo; No artigo quinto que trata dos objetivos fundamentais da educação ambiental, em seu quarto inciso, o incentivo à participação individual e coletiva, permanente e responsável, na preservação do equilíbrio do meio ambiente, entendendo-se a defesa da qualidade ambiental como um valor inseparável do exercício da cidadania; e no décimo terceiro artigo, na qual a PNEA trata da Educação Ambiental Não-Formal, entendem-se por educação ambiental não-formal as ações e práticas educativas voltadas à sensibilização da coletividade sobre as questões ambientais e à sua organização e participação na defesa da qualidade do meio ambiente.
Portanto, a tendência de ampliação das instâncias e espaços de participação da sociedade, no caso do meio ambiente, trazida pela Lei 6.938/81 que criou a Política Nacional de Meio Ambiental e o Conselho Nacional de Meio Ambiente e fortalecida anos mais tarde pela Constituição Federal de 1988, teve na PNEA mais uma instância que privilegia a participação da sociedade no que tange a construção e implementação de políticas públicas.
O Decreto 4.281 que regulamenta a Lei 9.795/99 reforça esta tendência de privilegiar espaços de participação da sociedade. Em seu artigo quarto, cria o Comitê Assessor com o objetivo de assessorar o Órgão Gestor da PNEA (MEC e MMA). Este Comitê é formado por 13 instituições, sendo 7 instituições estatais e 6 instituições da sociedade civil. Neste mesmo artigo, no inciso primeiro, o decreto diz que um dos representantes do Comitê Assessor deve ser do setor educacional-ambiental, indicado pelas Comissões Estaduais de Educação Ambiental. Vale destacar que embora o Decreto não traga o papel, a função e a composição destas Comissões, o Órgão Gestor da PNEA vem estimulando que este espaço, em cada unidade federativa, seja participativo, paritário e responsável pelas articulações no sentido de promover o enraizamento da educação ambiental nos estados e municípios. Em vários estados a CIEA é regulamentada por decreto governamental, no entanto em algumas não existe equilíbrio ou paridade na participação governo-sociedade.

O financiamento público da Política Nacional de Educação Ambiental

O início das ações de financiamento da educação ambiental no Brasil, tem relação com a própria institucionalização do tema meio ambiente no governo federal com o advento da criação da Secretária Especial de Meio Ambiente – SEMA em 1973. Entretanto, até o fim da década de 1980 o financiamento da educação ambiental se dava em uma perspectiva de custeio das ações do próprio governo, ou seja, dos projetos executados pela própria Secretaria.
Em 1989 foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA que dois anos mais tarde instituiu os Núcleos de Educação Ambiental em todas as Superintendências estaduais, visando operacionalizar as ações educativas no processo de gestão ambiental no âmbito dos estados. Neste mesmo ano, fica criado o Ministério do Meio Ambiente e com ele a coordenação dos processos de construção de políticas públicas ambientais no Brasil.
O salto de qualidade da política de financiamento do meio ambiente e por sua vez da educação ambiental no Brasil ocorre por meio da criação do Fundo Nacional do Meio Ambiente – FNMA (Lei 7.797/89), que a partir de 1990 passa a fomentar diversas ações em educação ambiental desenvolvidas pela sociedade civil e por instituições públicas ligadas às três esferas de governo. O FNMA é até hoje o principal agente financiador da política ambiental brasileira, sendo a educação ambiental a área com o maior número projetos contemplados.
Um outro ponto marcante neste processo do financiamento à educação ambiental esta relacionado ao Plano Plurianual do Governo Federal – PPA[4]. No PPA 1996-1999 incluiu-se ‘a promoção da educação ambiental, através da divulgação e uso de conhecimentos sobre tecnologias de gestão sustentáveis de recursos naturais’, embora não se tenha determinado o seu correspondente vínculo institucional. No Plano Plurianual seguinte (PPA 2000-2003), a educação ambiental passa a ser um Programa (0052) formado por um conjunto de sete ações.
Em 2004 tem início mais um Plano Plurianual (PPA 2004-2007) e o Programa 0052 é reformulado, passa a ser intitulado Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis. No Ministério da Educação, a educação ambiental é contemplada com recursos no Programa 1061 – Brasil Escolarizado com duas ações: formação continuada de professores em educação ambiental e elaboração e impressão de material didático. Em 2008 passa a ter vigência o atual PPA, sendo a educação ambiental contemplada com recursos semelhantes ao PPA anterior. Sua vigência é ate 2011.
Esta tendência de disponibilização de recursos públicos para o financiamento da EA é parcialmente apropriada pela própria Política Nacional de Educação Ambienta – PNEA (Lei 9.795/99) que em seu artigo décimo sétimo apresenta alguns critérios para a alocação de recursos públicos vinculados à PNEA. E em seu artigo décimo nono estabelece que os programas de assistência técnica e financeira relativos a meio ambiente e educação, em níveis federal, estadual e municipal, devem alocar recursos às ações de educação ambiental. Por que parcialmente? Em virtude do veto do artigo décimo oitavo que tratava da destinação de pelo menos 20% dos recursos arrecadados em função da aplicação de multas decorrentes do descumprimento da legislação ambiental.[5]
No caso do governo federal, o financiamento da PNEA se dá pela previsão de recursos nos PPAs do MMA, MEC e instituições vinculados. No entanto, a descentralização de recursos ocorre por meio da ação do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Ficando a cargo dos orçamentos da Diretoria de Meio Ambiente do MMA e da Coordenação-Geral de Educação Ambiental do MEC as ações de custeio das atividades de suas equipes – contratação de pessoal, viagens, reuniões, publicações, promoção e apoio a grandes eventos, entre outras.
Portanto, torna-se importante, neste contexto, conhecer um pouco mais sobre as dinâmicas de funcionamento destes fundos e sobretudo, sobre a participação da sociedade civil em seus processos decisórios. Uma vez que grande parte da execução da PNEA ocorre na ação de instituições públicas não-estatais.

A participação social no FNDE e FNMA

O FNDE é uma autarquia federal criada pela Lei nº 5.537/68, alterada pelo Decreto Lei nº 872/69, vinculada ao Ministério da Educação, tendo como missão prover recursos e executar ações para o desenvolvimento da educação, visando garantir educação de qualidade a todos os brasileiros. O FNDE é o responsável pela descentralizam de boa parte dos recursos do MEC, principalmente de transferência voluntárias, as quais exigem apresentação de projetos. Parte dos recursos do MEC são transferidos diretamente para estados e municípios por meio de outros mecanismos, por exemplo, os recursos do Fundo Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino Básico e de Valorização do Magistério – FUNDEB que são disponibilizados diretamente em contas específicas de estados e municípios. Trata-se de transferências constitucionais, ou seja, obrigatórias.
Os recursos do FNDE são compostos pela contribuição social do Salário-Educação e do Tesouro Nacional. O salário-educação é uma contribuição social prevista no art. 212, § 5º, da Constituição Federal, que serve como fonte adicional de recursos do ensino fundamental público, permitindo às três instâncias do Governo investirem em programas, projetos e ações que qualifiquem profissionais da educação e estimulem alunos a permanecerem em sala de aula. As ações de fomento do FNDE no que tange a educação ambiental estão inseridas na Formação continuada de professores e nas Ações Educacionais Complementares.
Quanto a participação, o Decreto nº 4.626, de 21/3/2003, estabelece as novas alterações na composição do Conselho Deliberativo do FNDE. Esse decreto corrigiu a titulação do gestor do FNDE, que passou a denominar-se presidente e não mais secretário-executivo, e acrescentou o procurador-jurídico do FNDE como membro do Conselho. Em 27 de julho de 2004, o Decreto nº 5.157, aprovou uma nova estrutura regimental para o FNDE. Assim, o Conselho Deliberativo passou a contar com 11 membros. Presidido pelo ministro de Estado da Educação, conta com a participação do Secretário-Executivo do MEC, dos seis outros Secretários do MEC (Educação Superior; Educação Profissional e Tecnológica; Educação Básica; Educação a Distância; Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade; Educação Especial), o presidente do FNDE, o procurador-chefe do FNDE e o presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP).
Cabe a este Conselho, entre outras atribuições, julgar e aprovar as Resoluções. Trata-se do instrumento utilizado por este Fundo para a descentralização de recursos e orientações para a apresentação de projetos.
Conforme observado, embora alterado em 2003, não existe representação da sociedade civil no Conselho do FNDE, sendo formado somente por membros do próprio governo federal. Cabe destacar que o FNDE é a segunda maior autarquia do país e responsável pelo financiamento da educação, uma das bases para as transformações sociais necessárias para a construção de sociedades sustentáveis. Portanto, a participação da sociedade civil na gestão, acompanhamento e avaliação das ações deste fundo são absolutamente urgentes e necessárias.
O Fundo Nacional do Meio Ambiente – FNMA é um órgão do Ministério do Meio Ambiente criado pela Lei n.º 7.797 de 10 de julho de 1989, com a missão de contribuir como agente financiador, e por meio da participação social, para a implementação da Política Nacional do Meio Ambiente.
As fontes dos recursos do FNMA são o Tesouro Nacional, Doações, Parcerias, Empréstimos, Royalties do Petróleo, Lei de Crimes Ambientais, Contribuição de Intervenção de Domínio Econômico – CIDE (combustíveis), Decreto de usos da Biodiversidade, Outras fontes voltadas à implementação da PNMA.
No que tange educação ambiental, o FNMA apóia projetos de Educação ambiental para a sustentabilidade e projetos de Produção de material pedagógico. Ambos na modalidade “demanda espontânea”, ou seja, podem ser apresentados a qualquer tempo. O FNMA também financiou projetos de educação ambiental por meio de três editais (demanda induzida), o Fortalecimento e estruturação de redes de EA, Apoio à Criação e ao Fortalecimento de Fundos Socioambientais Públicos (com foco em pequenos projetos de educação ambiental) e Coletivos Educadores para Territórios Sustentáveis.
Ao longo de sua história, foram mais de 1.400 projetos socioambientais apoiados e recursos da ordem de R$ 170 milhões voltados às iniciativas de conservação e de uso sustentável dos recursos naturais. Aproximadamente ¼ dos projetos apoiados pelo FNMA são exclusivamente de Educação Ambiental. Entretanto, boa parte dos ¾ restantes possuem ações de educação ambiental no âmbito da sua execução.
O Conselho Deliberativo é um órgão colegiado do MMA e tem, dentre suas atribuições, estabelecer prioridades e diretrizes para atuação do FNMA, em conformidade com a Política Nacional do Meio Ambiente; e, por ser a instância final de decisão, compete a ele julgar os projetos apresentados.
De acordo com o art. 4º do Decreto 3.524 de 26 de junho de 2000 o Conselho Deliberativo do FNMA é presidido pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente com a seguinte composição: três representantes do Ministério do Meio Ambiente (MMA); um representante do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG); três representantes do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); um representante da Associação Brasileira de Entidades de Meio Ambiente (ABEMA); cinco representantes da sociedade civil organizada, na proporção de um representante para cada região geográfica do país. Esses representantes são indicados, a cada biênio, pelas instituições ambientalistas brasileiras integrantes do Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CNEA / CONAMA).
Em agosto de 2006 o Conselho Deliberativo passa a ter nova composição por meio do Decreto 5.877 de 17 de agosto de 2006, sendo: três representantes do Ministério do Meio Ambiente (MMA); um representante do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG); dois representantes do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); um representante da Agência Nacional de Águas – ANA; um representante da Associação Brasileira de Entidades de Meio Ambiente (ABEMA); um representante da Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente (ANAMA); um representante do Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento – FBOMS; um representante da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência SPBC; um representante de organização da sociedade civil de âmbito nacional, indicada pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA; e cinco representantes da sociedade civil organizada, na proporção de um representante para cada região geográfica do país (CNEA / CONAMA).
A nova composição conta com 17 membros e incorpora um maior número de instituições da sociedade civil equilibrando as relações entre governo e sociedade. Nesta composição a Agência Nacional de Águas passa a ocupar uma das vagas anteriormente ocupadas pelo IBAMA, além da vaga criada para a representação dos municípios. Quanto as vagas da Sociedade Civil destacamos a manutenção da representação por região geográfica e a criação de mais uma vaga para ONGs do CONAMA, além da representação do FBOMS. É importante destacar a representação da SBPC, pois trata-se de seguimento importante para o desenvolvimento da política ambiental brasileira, embora os projetos financiados pelo FNMA, em sua maioria, têm foco executivo e não de pesquisa.
A ação da sociedade civil estabelece grande influência das tomadas de decisão do FNMA, tanto na análise e proposição de editais e linhas temáticas, quanto na aprovação de projetos. É válido ressaltar que a aprovação dos projetos, sendo uma das atribuições do Conselho Deliberativo do FNMA, só é possível tendo em vista a escala trabalhada atualmente. No caso no FNDE a atribuição de aprovar os projetos cabe ao titular das Secretarias e não ao Conselho. Podemos dizer que trata-se de uma aprovação indireta do Conselho, pois a responsabilidade de aprovação dos projetos fica a cargo do Secretários, sendo estes membros do Conselho Deliberativo.
A participação da sociedade civil de forma paritária ou equilibrada ainda é tímida em outros fundos socioambientais. Dos 21 fundos públicos socioambientais que participaram do processo de capacitação desencadeado pelo FNMA em função do Edital 04/2005 – Apoio à Criação e ao Fortalecimento de Fundos Socioambientais Públicos (com foco em pequenos projetos de educação ambiental), 20 possuem conselhos de gestão, consultivos ou participativos. No entanto, não são todos os fundos que contam com a participação da sociedade civil nos seus conselhos.
Esta relação tende a ser alterar, pois no âmbito da capacitação destes fundos, a participação social é um dos princípios trabalhados além da transparência e boa governança.

Considerações finais

A sociedade civil participa dos processos de gestão de alguns fundos públicos socioambientais, porém ainda de forma incipiente. No caso dos fundos de educação, tanto estaduais quanto municipais, são necessárias pesquisas no que tange o funcionamento, ações financiadas com foco na educação ambiental e se há participação social nos processos de gestão destes fundos.
No âmbito federal o FNDE, embora seja um fundo estratégico para a promoção de ações educacionais inclusive com foco em meio ambiente, não conta com representantes da sociedade civil organizada no seu Conselho Deliberativo, ou seja, trata-se de um conselho “chapa branca”[6]. Acontece o oposto no caso do FNMA, pois desde 2000 a sociedade civil possuí acento no Conselho Deliberativo e em 2006 a representação da sociedade foi ampliada equilibrando a participação governo-sociedade.
Portanto, a participação deve ser estimulada, regulamentada e qualificada tanto na gestão destes fundos – FNMA, FNDE, Fundos Estaduais e Municipais – quanto na execução dos projetos financiados por eles, sejam projetos executados por governos, sejam por instituições privadas sem fins lucrativos. Pois além de garantir critérios claros para o financiamento dos projetos (participação na gestão do fundo), tende a garantir também a boa aplicação do recurso púbico e o cumprimento do objetivo proposto no projeto, contribuindo para a implementação das políticas públicas.

[1] Documento elaborado e ratificado por mais de 170 nações durante a RIO 92 e que apresenta um programa de ações no sentido de promover o desenvolvimento sustentável em escala global.

[2] Ver “As instituições da democracia participativa” de autoria de Maria Victória Benevides acessado na internet no sitio http://www.eproinfo.mec.gov.br/fra_def.php

[3] Programa de rádio transmitido em todo território nacional por todas as emissoras de rádio (obrigatório) com notícias do Governo Federal.

[4] De acordo com a Constituição Federal, o Plano Plurianual – PPA é o instrumento orçamentário destinado a estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração pública dos entes federados para as despesas de capital (relativas a investimentos) e outras que dela decorram e para as relativas aos programas de duração continuada. Portando, trata-se de um instrumento de planejamento e que expressa os objetivos e as metas para um período de quatro anos.

[5] Para maiores informações, ver Sotero(2008).

[6] Expressão utilizada para membros do governo, pois os carros oficiais possuem a placa de identificação do automóvel cor branca, sendo o usual placas de cor cinza.

Referencias Bibliográficas

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20 ANOS DE GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, ENTRE ELAS O MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO

2008-10-05T13:47:00.002-03:00

João Paulo Sotero*

Boa parte dos profissionais que trabalham na área ambiental sabem que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”. Provavelmente sabem que estes escritos são parte do artigo 225 da Constituição da República Federativa do Brasil.

Há exatos 20 anos, em 05 de outubro de 1988 foi promulgada por uma Assembléia Nacional Constituinte a “Constituição Cidadã”, Carta Magna do Brasil. Tratou-se de uma conquista histórica da sociedade brasileira, marcada por mais de duas décadas de regime ditatorial, onde foram garantidos diversos direitos à sociedade brasileira. Muitos destes direitos ainda estão distantes, contudo, são garantidos no texto que rege todo o arcabouço legal brasileiro.

No caso do meio ambiente e inclusive da educação ambiental, a que se comemorar estes 20 anos da Constituição, pois outras legislações relativas ao tema foram aprovadas em caráter nacional (lei da educação ambiental, lei das águas, lei de crimes ambientais entre outras) e em diversas Unidades da Federação. Além de leis, foram criadas ONGs ambientalistas, órgãos públicos ambientais – 71% dos municípios possuem órgãos ambientais (exclusivos ou não) – planos, programas e recursos foram disponibilizados.

Embora todos temos motivos para celebrar estes 20 anos da Constituição, há ainda um longo percurso a ser percorrido no sentido de viabilizar a efetivação do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para toda população. Talvez o primeiro passo dessa longa caminhada seja conhecer estes direitos e demandar sua implementação, materialização em ações concretas. Para tal, educadores e educadoras ambientais podem dar uma bela contribuição ao conjunto da sociedade.

Em seguida trago parte do texto da dissertação de mestrado que trata um pouco mais desse tema – meio ambiente e a Constituição de 1988.

(...) Em 1988 a sociedade brasileira dá mais uma passo no sentido redemocratização. É aprovada pela Assembléia Nacional Constituinte a nova Constituição Federal, Carta Magna da Nação e com ela a aprovação de eleições diretas para presidente, para 1989. A Constituição Federal representou um avanço para a democracia e outras áreas. Foi a primeira vez que o tema meio ambiente foi tratado com centralidade, pois na Constituição de 1967 o tratamento era ainda difuso. Isso ocorreu principalmente em virtude da eleição de um candidato ambientalista à Assembléia Constituinte, embora 20 tenham se candidatado. Trata-se de Fábio Feldmann, eleito pelo PMDB foi o primeiro deputado cuja bandeira era o meio ambiente. Isso demonstra que naquela época o ambientalismo ainda estava em um estágio inicial, sobretudo político (Viola e Vieira, 1992). Outro fator determinante foi a formação da Frente Parlamentar Verde com aproximadamente 15% dos deputados, principalmente vinculados ao recém criado Partido da Social Democracia Brasileiro (PSDB) e ao Partido dos Trabalhadores (PT) (Jacobi, 2003).

O capítulo VI é dedicado ao meio ambiente, sendo que no caput do artigo 225 traz que:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações e para assegurar esse direito cabe ao poder público promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente, entre outras (Brasil, 1988).

No entanto, o meio ambiente é tratado em outros artigos da Constituição. No capítulo I, Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, artigo 5º traz que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes. No inciso LXXIII, traz que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência (Brasil, 1988).

No Capítulo II, da União, o artigo 23 traz que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios nos incisos VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, VII - preservar as florestas, a fauna e a flora, IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico e XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios. No artigo 24 traz que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre as florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição (inciso VI) (Brasil, 1988).

No Capitulo IV, Das Funções Essenciais à Justiça, em seu artigo 129, que trata das funções institucionais do Ministério Público, diz que o mesmo deve (inciso III), promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (Brasil, 1988).

No capítulo que trata dos princípios gerais da atividade econômica, no artigo 170, traz que a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: inciso VI defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42 de 19/12/2003) (Brasil, 1988).

No capítulo III, Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, em seu artigo 186, traz que a função social da terra será cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos, inciso I - aproveitamento racional e adequado e inciso II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente (Brasil, 1988).

No capítulo que trata da seguridade social, na seção II, o artigo 200 traz que ao Sistema Único de Saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei, (inciso VIII) colaborar na proteção do meio ambiente (…) (Brasil, 1988). No capítulo V, Da Comunicação Social, em seu artigo 220, traz que a manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição, competindo à lei federal (parágrafo 3º), estabelecer os meios legais que garantam à pessoa e à família a possibilidade de se defenderem de programas ou programações de rádio e televisão que contrariem o disposto no art. 221 (trata do atendimento de alguns princípios para a produção e a programação das emissoras de rádio e televisão), bem como da propaganda de produtos, práticas e serviços que possam ser nocivos à saúde e ao meio ambiente (Brasil, 1988).

Embora a Constituição de 1988 tenha trazido avanços inquestionáveis para o meio ambiente, percebemos que vários dos pontos abordados ainda não são cumpridos por falta de legislação específica ou pela ineficiência do Estado, pouco demandado pela sociedade quanto à efetivação dos direitos constitucionais. Entretanto, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado está assegurado. (...)

Bibliografia
SOTERO, J. P. O financiamento público da política nacional de educação ambiental: do veto do artigo 18 às novas estratégias de financiamento. Brasília, 2008. 236p. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento Sustentável) – Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília. Disponível em http://www.fundosambientais.org.br/index.php?option=com_remository&Itemid=53&func=fileinfo&id=11

*João Paulo Sotero. Biólogo, especialista em Educação Ambiental, mestre em Desenvolvimento Sustentável. Analista Ambiental do IBAMA. joaopaulosotero@gmail.com - http://lattes.cnpq.br/5341425491643137 - http://joaopaulosotero.blogspot.com/

REFLEXÕES SOBRE O SISTEMA DE FINANCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL

2008-07-20T11:59:00.003-03:00

Taciana Neto Leme1 e João Paulo Sotero2

O objetivo deste texto é estimular algumas reflexões a respeito do financiamento as políticas públicas ambientais no Brasil, a partir de uma breve comparação com o inanciamento de outras políticas setoriais, e discutir oportunidades para a construção de ma perspectiva sistêmica do financiamento ambiental. O presente texto enuncia alguns spectos importantes do financiamento, e os demais textos desta publicação complementam discussão, mas, é certo que esse diálogo é apenas um começo. A série “Financiamento e omento Ambiental no Brasil” contribuirá para desencadear a construção de conhecimentos, ensibilização de atores, processos de reflexão e discussão fundamentais para a construção e uma perspectiva sistêmica do financiamento das ações ambientais.

Outros sistemas na Constituição Federal e demais instrumentos legais

Para refletir sobre o financiamento da política ambiental, resgatamos alguns elementos de outras políticas setoriais, tendo como referência a própria Constituição Federal (CF) e demais instrumentos legais que ancoram o financiamento das políticas públicas.

A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social, e prevê que ao poder público compete organizar a seguridade social com o objetivo de propiciar uma diversidade na base de financiamento (art. 194, VI, da CF).

O Sistema Único de Saúde (SUS) é financiado com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, além de outras fontes. Há uma garantia constitucional de recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre impostos arrecadados.

O processo de construção do SUS serviu de inspiração para a construção de outras políticas setoriais, como é o caso da assistência social, com o Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Em ambos os sistemas, nos seus marcos legais, há um capítulo que trata exclusivamente do financiamento da política. A relação financeira entre os entes da Federação se dá por meio da transferência fundo a fundo, a partir de um conjunto de pré-condições, como o estabelecimento de colegiados com participação e controle social, planos para a aplicação dos recursos, etc.

A Constituição afirma que as ações de assistência social também serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, tendo como princípio a descentralização político-administrativa, a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis, e ainda, fica facultado aos estados e ao Distrito Federal vincularem recursos a programa de apoio à inclusão e promoção social até meio por cento (0,5%) de sua receita tributária líquida; vedada a aplicação desses recursos no pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais, serviço da dívida, qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados (art. 204 da CF).

Esse modelo de gestão supõe um pacto federativo, com a definição de competências dos entes das esferas de governo. No caso do SUAS, há a definição de níveis de complexidade, na área da proteção social básica e proteção social específica, com a referência no território, considerando regiões e portes de municípios e com centralidade na família. No SUS, há um sistema hierarquizado e descentralizado de serviços: atenção básica, média e alta complexidade.

As transferências fundo a fundo na saúde condicionam a existência de um fundo de saúde, conselho, plano de saúde, relatório de gestão, contrapartida de recurso no respectivo orçamento (Lei 8.142/1990). Já na área de assistência social, além do fundo, condiciona-se a existência de conselho, plano de assistência social, previsão de recursos próprios e capacidade técnica operacional (Lei 8.742/1993).

Ambos também prevêem as transferências voluntárias de recursos para outro ente da Federação por meio de convênios para aspectos específicos dos respectivos sistemas. Na área da saúde, há ainda o pagamento direto aos prestadores de serviços.

Na área da saúde, a Constituição Federal prevê percentuais da União (referência no PIB), dos estados (12% arrecadação) e municípios (15% arrecadação) a serem aplicados. Se determinado município deixa de atender aos requisitos estabelecidos pela Lei 8.142/1990 na administração das verbas, perde sua habilitação para geri-las, e elas passam a ser administradas, respectivamente, pelos estados ou pela União.

Para que seja viabilizada a transferência dos recursos fundo a fundo no SUAS, o município, o Distrito Federal e o estado deverão manter sua adesão ao Sistema, cumprindo as exigências pactuadas. A transferência respeitará os níveis de gestão dos entes da Federação. Ambos os sistemas são financiados com recursos da seguridade social.

A educação, segundo a Constituição Federal, também dispõe de recursos vinculados. A União aplicará, anualmente, nunca menos que 18%; os estados, Distrito Federal e municípios, no mínimo 25% da receita resultante de impostos. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), recentemente aprovado, aumentou a estimativa de receita de R$ 35 bilhões para R$ 50,7 bilhões, a partir do terceiro ano do Fundo. As fontes de recursos são variadas, desde complementação de recursos da União até percentual de impostos recolhidos nas diferentes esferas, tais como: Imposto de Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços (ICMS), o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto Territorial Rural (ITR).

O FUNDEB não é considerado federal, estadual ou municipal, por se tratar de um fundo de natureza contábil, formado com recursos provenientes das três esferas de governo. A União e os estados realizam a arrecadação e a distribuição dos recursos que compõem o Fundo, com a participação do Banco do Brasil como agente financeiro. Os créditos são automaticamente distribuídos em favor dos estados e municípios de forma igualitária, com base no número de alunos.

Para além dos recursos do FUNDEB, a área da educação dispõe de um combinado de formas para a descentralização dos recursos, como por exemplo: transferências legais automáticas – Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), Programa de Apoio a Estados e Municípios para a Educação Fundamental de Jovens e Adultos (EJA) – e transferências voluntárias através de convênios. Para a Cultura, a Constituição determina que seja facultado aos estados e ao Distrito Federal vincular até 5% de sua receita tributária líquida a fundos estaduais de fomento à cultura, para o financiamento de programas e projetos culturais (art. 216, § 6º, CF).

Em Ciência e Tecnologia (C&T), a Constituição estabelece que seja facultado aos estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica (art. 218, § 5º, CF). Estabelece também que a lei irá apoiar e estimular as empresas que invistam em pesquisa, criação de tecnologia adequada ao País, formação e aperfeiçoamento de seus recursos humanos, e que pratiquem sistemas de remuneração que assegurem ao empregado, desvinculada do salário, participação nos ganhos econômicos resultantes da produtividade de seu trabalho.

A partir de 1999, a área de C&T começou a implantar os fundos setoriais, como instrumentos de financiamento de projetos de pesquisa. Existem atualmente 16 fundos setoriais, sendo 14 relativos a setores específicos3 e dois transversais. Destes, um é voltado para a interação universidade-empresa (FVA – Fundo Verde-Amarelo), ao passo que o outro é destinado a apoiar a melhoria da infra-estrutura.

O modelo de gestão concebido para os fundos setoriais é baseado na existência de comitês gestores, um para cada fundo. Cada comitê gestor é presidido por representante do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), e integrado por representantes dos ministérios afins, agências reguladoras, setores acadêmicos e empresariais, além das agências do MCT – a FINEP e o CNPq.

Os comitês gestores têm a prerrogativa legal de definir as diretrizes, ações e planos de investimentos dos fundos. Esse modelo, ao mesmo tempo em que possibilita a participação de amplos setores da sociedade nas decisões sobre as aplicações dos recursos dos Fundos, permite, ainda, a gestão compartilhada de planejamento, concepção, definição e acompanhamento das ações de ciência, tecnologia e inovação.

Embora a setorialização seja interessante, fica evidente a necessidade de coordenação e integração. Assim, com tal objetivo, foi estabelecido em 2004 o Comitê de Coordenação dos Fundos Setoriais. O Comitê é formado pelos presidentes dos comitês gestores, pelos presidentes da FINEP e do CNPq, sendo presidido pelo Ministro da Ciência e Tecnologia. Dentre as novas medidas implementadas, cabe salientar a implantação das ações transversais, orientadas para os programas estratégicos do MCT, que utilizam recursos de diversos fundos setoriais para uma mesma ação.

Esta breve análise sobre em algumas políticas setoriais nos apresenta diferentes modelos para o financiamento de políticas públicas no Brasil. Dessa forma, cabe avaliar e refletir sobre as possibilidades e características de um modelo de financiamento das políticas de meio ambiente.

Meio ambiente

A Constituição Federal trata de meio ambiente em diferentes artigos (especialmente os art. 5º, 23, 24, 129, 170 e 225), além de outras interpretações, visto que meio ambiente é um direito difuso; pode, por exemplo, ser objeto de ação civil pública a ser movida pelo Ministério Público.

No capítulo da CF que trata da ordem econômica (art. 170, VI) fica evidente que a questão ambiental deve ser um dos princípios: “defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”. O que abre a perspectiva dos instrumentos econômicos para a gestão ambiental.

Os recursos minerais são recursos naturais, um bem comum, pertencente a todos. A exploração de tais recursos por entes particulares deve ser atrelada a compensações financeiras, que devem ser recolhidas pelo poder público no intuito de investi-las em prol da comunidade local, na forma de melhoria da infra-estrutura, da qualidade ambiental, da saúde e da educação. A CF previu tal compensação em seu artigo 20, § 1º 4.

Outro aspecto constitucional é relativo à exploração e à comercialização de petróleo e derivados, vinculadas ao pagamento da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), a qual deve ser utilizada, entre outras coisas, para o financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás (art. 159, III, e art. 177, § 4º).

A CF também determina que compete à União instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH) e definir critérios de outorga dos direitos de seu uso. Isso foi realizado por meio da lei que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e criou o SINGREH. A Lei 9.433/1997 traz entre seus instrumentos a cobrança pelo uso da água, reconhecendo-a como um bem econômico. A partir de tal estratégia, pretendeuse não somente estimular a redução do consumo, como também garantir uma fonte de recursos financeiros para o financiamento de programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos.

A Política Nacional de Meio Ambiente (PMNA) é anterior à própria Constituição, data de 1981, e, entre outras coisas, instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA). Porém, não há nenhuma menção ao financiamento ambiental, a não ser pela criação da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental, a TCFA5. Contudo, em 2006, com a aprovação da Lei 11.284, que trata da gestão de florestas públicas, foram incluídos no texto da Lei 6.938/81 alguns instrumentos econômicos para a gestão do meio ambiente: concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental, e outros.

Outra iniciativa relacionada ao financiamento ambiental foi a criação do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA). O FNMA foi criado em 1989 (Lei 7.797), com o objetivo de desenvolver os projetos que visassem o uso racional e sustentável de recursos naturais, incluindo a manutenção, melhoria ou recuperação da qualidade ambiental, no sentido de elevar a qualidade de vida da população brasileira. Embora estivesse previsto que os recursos fossem aplicados através de órgãos públicos dos níveis federal, estadual e municipal ou de entidades privadas em consonância com os objetivos do FNMA, não havia intencionalidade em construir uma lógica sistêmica do financiamento ambiental, a exemplo do SUS e do SUAS.

Ao longo desses anos, o cenário do financiamento ambiental no Brasil evoluiu bastante, sobretudo se comparado ao período em que o FNMA – principal instrumento de financiamento ambiental do Brasil – foi criado, no final da década de 1980. Atualmente, entes públicos e privados atuam de forma diversificada e formam um amplo cardápio de opções; todavia, essa atuação ainda possui pouca conexão e complementaridade, e, dessa forma, perde em potência de ação. Entre os entes públicos, destacam-se os fundos socioambientais federais, estaduais e municipais; entre os privados, destacam-se grandes ONGs com políticas eficientes de captação de recursos, e, mais recentemente, as empreses com ações de responsabilidade socioambiental.

Os fundos públicos aparecem no cenário do financiamento ambiental a partir da década de 1980. Atualmente existem mais de mil fundos ambientais públicos. A maioria deles é municipal, 54 de estados e poucos são ligados ao Governo Federal – FNMA, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), Fundo de Direitos Difusos (FDD), Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), dois criados recentemente, Fundo Mata Atlântica e Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF), e outros que estão na iminência de serem criados, Fundo de Repartição de Benefícios e Acesso ao Patrimônio Genético e Fundo de Mudanças Climáticas. Essa quantidade expressiva de fundos socioambientais não representa financiamento efetivo das políticas ambientais. Menos de 10% desses fundos operam, nem sempre os recursos são destinados para o meio ambiente e, ainda, alguns que financiam o meio ambiente nem sempre o fazem de forma transparente e com controle e participação social. Portanto, fica evidente a necessidade de fomentar/construir uma política pública de fortalecimento dos fundos ambientais, no sentido de qualificar sua atuação, além de viabilizar mecanismos que propiciem que esses fundos, entre outros instrumentos, passem a compartilhar o financiamento da gestão ambiental de forma sistêmica entre os três entes da Federação.

Ainda no setor público existem diversas oportunidades para as políticas ambientais, tendo em vista seu caráter transversal. Nesse sentido, a política ambiental pode e deve dialogar com diversas outras políticas setoriais. Em algumas destas, a relação é bem evidente, e se observarmos a situação no âmbito federal, observaremos resultados concretos de co-financiamento: saúde, desenvolvimento social e integração nacional, por meio de editais do FNMA. Em outras áreas, há espaço para atuação, entretanto demanda um pouco mais de esforço e criatividade, em especial as políticas de infra-estrutura, como energia e transportes, pois geram passivos ambientais, e dessa forma podem ser minimizados, como compensação, para a melhoria da qualidade ambiental6.

O diálogo com os demais poderes também é estratégico para compor uma lógica sistêmica do financiamento ambiental. Por exemplo, parcerias com Ministério Público podem auxiliar na obtenção de recursos para fundos de meio ambiente e de defesa dos direitos difusos decorrentes de Termos de Ajuste de Conduta (TAC); ou, ainda, por meio da destinação das multas judiciais, que podem ser alocadas em fundos ambientais7. A articulação com o Legislativo é fundamental para garantir recursos orçamentários, seja na elaboração das leis orçamentárias ou nas emendas parlamentares (individuais e coletivas)8.

Os entes privados também vêm participando das ações de financiamento ambiental, principalmente devido às suas ações e estratégias de responsabilidade socioambiental. Dentre o leque de instituições, podemos citar: (1) empresas, de diversos ramos9; (2) organismos internacionais10; (3) ONGs e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, as OSCIPs; e (4) instituições financeiras – bancos públicos e privados.

Existem algumas experiências que demandam atenção, tendo em vista sua efetividade no que tange à capacidade de articulação de atores, ou seja, sinergia: o Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA) adotou um arranjo institucional inovador, na busca simultânea de governabilidade, participação, transparência, transversalidade e eficiência administrativa. Tal arranjo contém instâncias para conceber, planejar, estabelecer, executar e avaliar o Programa, de modo a envolver instituições públicas de diferentes setores, instituições privadas, organismos internacionais, doadores.

A articulação intencional desses setores pode compor um mosaico de possibilidades, cada qual preenchendo um nicho de um sistema de financiamento ambiental, de modo que o poder público e a coletividade possam atuar de forma proativa na busca de um ambiente ecologicamente equilibrado, como prevê a Constituição Federal.

O aumento do número de atores e fontes que compõem o arcabouço do financiamento ambiental é proporcional à demanda por recursos. Talvez seja também proporcional à degradação ambiental, e dessa forma a necessidade de enfrentamento das causas e efeitos da degradação ambiental cresce na medida em que aumenta degradação. Contudo, embora crescentes, os recursos ainda são parcos, e principalmente desconectados, desarticulados. Assim, a conexão de atores é uma das estratégias mais necessárias e eficientes para o financiamento socioambiental, pois tende a promover sinergia, ampliar a organicidade, buscar complementaridade, potencializar o uso dos recursos e evitar sobreposições. Portanto, justifica-se a urgência no estabelecimento de ações sistêmicas para o financiamento ambiental.

Atualmente, assistimos alguns movimentos na área ambiental com o intuito de fortalecer os instrumentos da política ambiental – para além das questões de financiamento –, de modo a se assemelhar aos previstos no SUS e SUAS, como é o caso das Conferências de Meio Ambiente e a sua institucionalização; o fortalecimento dos colegiados e fundos ambientais por todo o Brasil, inclusive com a criação de duas Redes: a Rede Nacional de Colegiados Ambientais (RENCA) e a Rede Brasileira de Fundos Socioambientais, além da macrodiretriz do MMA de fortalecimento do SISNAMA.

Ao mesmo tempo, vivenciamos um processo de setorialização ou especificação de políticas ambientais: a criação de dois novos fundos temáticos no MMA, na perspectiva da criação de novos fundos, além da criação de outros órgãos como a Agência Nacional das Águas, o Serviço Florestal Brasileiros, o Instituto Chico Mendes para a Conservação da Biodiversidade, apontam para a especialização de temas dentro da política ambiental.

Em um cenário de regulamentação do artigo 23 da Constituição Federal, que definitivamente coloca os municípios como protagonistas para a gestão ambiental local, além da discussão de institucionalização da Conferência de Meio Ambiente, cabe a reflexão sobre o modelo de sistema que será adotado. É fundamental conhecer bem os diferentes modelos de sistemas de políticas públicas, aprender com as experiências bem-sucedidas e os gargalos, para proativamente, de forma planejada, construir um modelo de política pública articulado de forma sistêmica.

O modelo do SUS e do SUAS empodera e compartilha responsabilidades com os governos estaduais, locais e com a sociedade civil – um dado que ilustra bem as potencialidades desses sistemas é a quantidade de colegiados implantados nos municípios. No caso do SUS, 98,5% dos municípios contam com conselhos; no caso do SUAS, o percentual é de 91,5%. Entretanto, no caso dos colegiados vinculados à área ambiental, somente 36% dos municípios contam com esse instrumento.

Por outro lado, o modelo da C&T consegue dialogar com outros setores, como as empresas, e o fato de ter um diálogo setorial-temático garante a visualização dos resultados por área, visto que as receitas são vinculadas e não podem ser transferidas entre fundos. Nesse modelo, todos os recursos captados são alocados no Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), o qual opera com mecanismos que permitem a diferenciação de cada fundo. As decisões são tomadas nos respectivos Comitês Gestores, que definem as diretrizes e o plano anual de investimentos, acompanham a implementação das ações e avaliam os resultados obtidos. Para a implementação dos projetos aprovados, os Comitês Gestores contam com os agentes executores. Assumem essa função as Agências Federais – CNPq e FINEP, as Fundações de Amparo à Pesquisa dos estados (FAP’s) ou outros órgãos apropriados que desempenhem as funções de contratação e de acompanhamento e avaliação dos projetos. Esse modelo envolve alguns estados, mas pouco dialoga com os governos locais, especialmente os de pequeno porte.

Talvez a complexidade da área ambiental mereça um sistema de financiamento que permita estabelecer um misto entre os dois caminhos aqui apresentados, demandando dessa forma dois tipos de diálogos transversais: (1) com os diferentes entes da Federação (a exemplo do SUS e SUAS), fortalecendo os espaços de promoção de diálogo e participação – colegiados socioambientais; e (2) com os diferentes setores (C&T), dispondo de mecanismos diversificados de captação de recursos.

Essa é uma discussão que precisa ser ampliada e qualificada, trouxemos apenas alguns poucos elementos. Os diferentes autores desta publicação trarão subsídios e experiências concretas de financiamento. É nesse somatório de reflexões e práticas que a Rede Brasileira de Fundos Socioambientais contribui para a construção de uma lógica sistêmica do financiamento ambiental, e uma possível gestão ambiental compartilhada com atores públicos e privados.

A complementaridade dessas perspectivas do financiamento deve atentar para alguns aspectos:

1. Ampliação da base de arrecadação de recursos.
2. Garantia que os recursos sejam efetivamente aplicados em políticas ambientais.
3. Redução do contingenciamento de recursos para a área ambiental.
4. Diversificação de atores que participam do financiamento ambiental (Fig. 1).
5. Diferenciação de nichos de financiamento pelos inúmeros atores.
6. Reflexão sobre as experiências acumuladas pelo SUS, SUAS, Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) e Rede Latino-Americana e Caribenha de Fundos Ambientais – RedLAC.
7. Construção coletiva do sistema de financiamento ambiental.
8. Revisão de marco legal.

Saiba mais

http://www.finep.gov.br/fundos_setoriais/fundos_setoriais_ini.asp

SOTERO, J. P. O financiamento público da política nacional de educação ambiental: do veto do artigo 18 às novas estratégias de financiamento. Brasília, 2008. 231p. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento Sustentável) – Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília.

SAMPAIO, M. S. B. A contribuição dos fundos públicos para o financiamento ambiental: o caso do FNMA. Brasília, 2006. 186p. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento Sustentável) – Centro de Desenvolvimento Sustentável, Universidade de Brasília.

1 Coordenadora do Programa Nacional de Apoio à Gestão Ambiental Municipal (PROGAM), do MMA
2 Ex-consultor do Órgão Gestor da Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA) e analista ambiental do Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis (IBAMA). joaopaulosotero@gmail.com
3 Fundos setoriais específicos: Aeronáutico, Agronegócio, Amazônia, Aquaviário, Biotecnologia, Energia, Espacial, Recursos Hídricos, Tecnologia da Informação, Mineral, Petróleo e Gás Natural, Saúde, Transportes Terrestres e Telecomunicações.
4 Ver Capítulo 6, “Cadastro de fontes de recursos para a gestão ambiental pública”.
5 Ver Capítulo 10, “Cobrança de Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental por estados e municípios: fortalecimento do SISNAMA por meio do Cadastro Técnico Federal”.
6 V. o Capítulo 6, “Cardápio de fontes de recursos financeiros para a gestão ambiental pública”.
7 V. o Capítulo 8, “Multas administrativas e sanções judiciais”.
8 V. o Capítulo 7, “Estratégia do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) na captação de recursos orçamentários ‘externos’.
9 V. o Capítulo 3, “Coordenando os investimentos ambientais empresariais”.
10 V. o Capítulo 12, “Contratos de empréstimo, doações e trocas de dívida”.

http://www.fundosambientais.org.br/files/Newsletter1.pdf
LEME, T. N. SOTERO, J. P. Reflexões sobre o sistema de financiamento ambiental no Brasil. In: TATAGIBA, F. C. P. LEME, T. N. Fontes de recursos financeiros para a gestão ambiental pública: cenários e estratégias de captação para o funcionamento de fundos socioambientais. Brasília: Rede Brasileira de Fundos Socioambientais, 2008. 140 p. : il. ; 21 cm. (Série Financiamento e Fomento Ambiental no Brasil, 2)

PELA CONTINUIDADE DAS AÇÕES ESTRUTURANTES E ESTRUTURADORAS DA EDUCAÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL

2008-07-19T20:21:00.003-03:00

Carta dos educadores e educadoras ambientais ao novo Ministro do Meio Ambiente, companheiro ambientalista Carlos Minc.

A educação ambiental desde 1988 com a Constituição Federal passou a ser um direito social fundamental do povo brasileiro. O artigo 225 da Constituição, bem conhecido dos ambientalistas, diz que "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações e para assegurar esse direito cabe ao poder público promover a educação ambiental (...)".

Além de ser um direito de todos, a educação ambiental tem, desde 1999, status de politica nacional sendo disciplinada pela lei 9.795/99. A lei da educação ambiental como ficou conhecida, entre outros elementos, trouxe um aspecto fundamental para a gestão da política de EA ao criar a figura de um Órgão Gestor (OG) para sua coordenação, afinal trata-se de tema de competência de mais de um ministério. Nesse sentido, cabe a coordenação da Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA) ao Ministério do Meio Ambiente e Ministério da Educação. Embora criado em lei desde 1999 e regulamentado desde 2002, por meio do decreto 4.281/02 o Órgão Gestor da PNEA passou a existir efetivamente a partir de 2003, após sua instalação no início da primeira gestão do Governo Lula. A instalação do OG foi um marco na política de EA, pois a partir daquele momento as ações entre MMA e MEC passaram a ser pautadas pela cooperação e complementaridade e pela clareza de atribuições entre as duas instituições. Para alguns a instalação do Órgão Gestor pode parecer um simples ato burocrático, contudo, podemos afirmar que contribuiu efetivamente para a EA, sendo o primeiro passo para uma série de ações estruturantes relativas à política de educação ambiental, entre elas podemos citar:

- Enraizamento da Educação Ambiental: tratou-se do fortalecimento das estruturas de educação ambiental nas Secretarias de Educação e Meio Ambiente nas unidades da federação, incluindo a criação e/ou fortalecimento, pautadas na democracia e participação, das Comissões Intersetoriais de Educação Ambiental – CIEAs;

- Conferências de Meio Ambiente: a EA nas três edições da CNMA versão adulta foi o tema que contou com o maior número de participantes. Nas duas edições da Conferência Infanto-juvenil pelo Meio Ambiente foram envolvidas milhares de escolas e a partir desta grande mobilização ocorreram várias ações como a formação de professores, o estímulo a criação de Comissões de Meio Ambiente e Qualidade de Vida, além da Agenda 21 na Escola, entre outras;

- Juventude pelo Meio Ambiente: criação de coletivos jovens pelo meio ambiente nas unidades federativas com o intuito de atuarem e promoverem ações socioambientais. Este programa, além do foco na atuação e ativismo juvenil, pautou-se também na formação dos jovens por meio de três encontros nacionais e de processos a distância. Cabe destacar que o tema meio ambiente foi elencado como a quarta prioridade na Conferência Nacional de Juventude;

- Coletivos Educadores: programa de formação de educadores ambientais populares por meio da mobilização e organização das instituições com competência ou potencial formador em um dado território. Trata-se de uma ação de formação que leva em conta os saberes locais e contribui efetivamente para a organicidade das ações e atores do campo da educação ambiental e do socioambientalismo em um espaço comum;

- Fortalecimento das Redes de EA: apoio integral na organização e financiamento do V Fórum Brasileiro de Educação Ambiental, evento central para as Redes de EA, cuja realização da última edição (IV Fórum) havia ocorrido em 1997, além de apoio no que tange a organização da VI edição do Fórum, previsto para ocorrer no Rio de Janeiro em 2009. Realização em 2005 do I Encontro das Redes de EA com o OG e previsão e organização para 2008 do II Encontro das Redes de EA com o OG. Organização em 2006 do V Congresso Ibero-americano de Educação Ambiental que contou com mais de 4 mil educadores ambientais brasileiros, além de delegações de mais de 15 países;

- Financiamento da EA: embora o artigo que tratava da fonte de recursos para a implementação da PNEA tenha sido vetado em 1999, podemos observar o crescimento dos recursos para a educação ambiental a partir de 2000, ano em que a educação ambiental passou a integrar o Plano Plurianual (PPA) do Governo Federal por meio de um programa. O crescimento observado ainda é tímido, mas alguns esforços nesse sentido são visíveis como o estabelecimento de emendas (ao orçamento) parlamentares junto ao Congresso Nacional, o programa Educação de Chico Mendes que garantiu recursos para escolas junto ao FNDE e sobretudo a relação estabelecida junto ao FNMA para a constituição da Rede Brasileira de Fundos Socioambientais cujo tema prioritário para o financiamento foi a educação ambiental;

- Estabelecimento do SISNEA: proposição junto aos educadores e educadoras ambientais brasileiros do estabelecimento de um Sistema Nacional de Educação Ambiental, capaz de propiciar organicidade entre instituições e atores do campo da EA no sentido de potencializar suas práticas. Trata-se de um sistema que perpassa e fortalece o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e os sistemas de ensino, públicos e privados;

- Ressaltamos que existem inúmeras outras ações e resultadas neste período como o fomento às Salas Verdes; o fortalecimento das relações internacionais, sobretudo junto aos países latino-americanos e países africanos de língua portuguesa; o efetivo lançamento do Sistema Brasileiro de Informação em Educação Ambiental (SIBEA); a elaboração de várias publicações como Encontros e Caminhos e Identidades da Educação Ambiental Brasileira.

Portanto, sabedores dos avanços conquistados nos últimos cinco anos no campo da educação ambiental enquanto política pública e sobretudo sabedores dos desafios que estão postos para esta área tendo em vista as mudanças ambientais globais decorrentes de um modelo de desenvolvimento absolutamente insustentável, nós, educadores e educadoras ambientais, solicitamos a manutenção e o fortalecimento das ações desenvolvidas pelo Departamento de Educação Ambiental do Ministério do Meio Ambiente, bem como a manutenção da equipe que à compõe.

Além disso, assim como aprovado no âmbito da Comissão Intersetorial de Educação Ambiental do MMA (CISEA) formada pelas secretarias e vinculadas, solicitamos que a educação ambiental seja efetivamente transversal no Ministério do Meio Ambiente, bem como em suas instituições vinculadas, contanto com estruturas fortes e dinâmicas, capazes de empreender processos de educação ambiental.

Cabe destacar neste contexto, a necessidade de rever um grande lapso que ocorreu em função da reestruturação do MMA e do Ibama com a publicação da MP 366/07, quando não foi contemplada a estrutura existente para educação ambiental no Instituto e não foi criada uma estrutura equivalente no Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, motivo de manifestações da REBEA e de discussão na 37ª reunião da Comissão Intersetorial de Educação Ambiental (CISEA). Diante disso, e de um comprometimento assumido publicamente pela então ministra Marina Silva de rever a questão, solicitamos a (re) institucionalização da Coordenação Geral de Educação Ambiental (CGEAM) no Ibama e a criação dessa estrutura de EA no ICMBio, tendo em vista os serviços prestados à educação ambiental pelo Ibama, em uma prática em favor da gestão ambiental pública, e o potencial de ação de suas estruturas descentralizadas – Núcleos de Educação Ambiental (NEAs).

Desejamos ao novo Ministro e sua equipe muita paz e força, e estaremos ao seu lado, assim como estivemos com a companheira Marina Silva, na busca de uma sociedade sustentável.

Brasil, junho de 2008.

La educación ambiental como política pública en el contexto del MERCOSUR

2008-07-19T11:10:00.000-03:00

Autores

João Paulo Sotero; Gabriela Litre; Anderson Mello; Indira Bessa; Maria Inês Escobar da Costa
Simposio: III Congreso Internacional Sobre Desarrollo y Ambiente (CISDA) 2007
Centro de Desenvolvimento Sustentavel da Universidade de Brasília CDS/UNB
joaopaulosotero@gmail.com

RESUMEN
Las diferencias comerciales y económicas de los paises socios del Mercosur – con Argentina y Brasil como los más ricos e industrializados- tambien son evidentes en el campo del medio ambiente y, más específicamente, de la educación ambiental. Brasil y la Argentina están en un estadio más avanzado en lo que atañe a sus políticas públicas para el medio ambiente y la educación ambiental, especialmente si son comparados con Uruguay y Paraguay. Aunque históricamente estos países pasaron por regímenes dictatoriales semejantes, algunos factores contribuyeron para la diferenciación en el proceso que se dio con la democratización. En Brasil, influyeron las crecientes presiones internacionales para la preservación de la Amazonia y la organización de la cumbre RIO – 92. En la Argentina, a instancias de un partido politico (el ARI) acaba de sancionarse una ley de Educación Ambiental que habia sido postergada durante anios. En terminos generales, os diferentes estadios en que se encuentran los países miembros del MERCOSUR con respecto a la educación ambiental es un motivo adicional para estimular y viabilizar el intercambio de experiencias entre las políticas, los programas y los proyectos de estas naciones, teniendo en vista las particularidades históricas comunes. Este intercambio tiende a posibilitar el establecimiento de acciones junto con la sociedad, con el fin de promover un desarrollo más justo y con equilibrio ambiental, necesarios para la cualidad de vida de las poblaciones.

Educación Ambiental, Medio Ambiente, Desenvolvimiento Sustentable, MERCOSUR

El Mercosur y la cuestión ambiental

El 21 de marzo de 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asunción, constituyendo el Mercado Común del Sur – Mercosur. Se trata de un acuerdo básicamente comercial, cuyo principal objetivo es la configuración de un mercado común preservando el medio ambiente.

En las primeras etapas de conformación de este mercado común, los diferentes foros del Mercosur trataban de forma tangencial los temas ambientales, hasta que el Grupo Mercado Común (GMC) resolvió crear la Reunión Especializada del Medio Ambiente (REMA).

La REMA se constituyó como la primera forma de institucionalización para el desarrollo de la temática ambiental en el Mercosur. Entre sus avances cabe mencionar el establecimiento de las “Directrices Básicas de Política Ambiental” (Resolución GMC N° 10/94) que definían un conjunto de principios orientadores, objetivos mínimos e líneas de acción en materia de política ambiental para los Estados Parte.

La “Declaración de Taranco”, en 1995, constituyó otro importante compromiso político en lo que respecta al medio ambiente. En esa oportunidad, las autoridades ambientales de los Estados Parte solicitaron al Grupo Mercado Común que se elevase nivel institucional de la REMA a la categoría de Subgrupo de Trabajo, lo que aconteció a través de la resolución N° 20/95, que constituyó el Subgrupo de Trabajo N° 6 de Medio Ambiente.

El Subgrupo de Trabajo N° 6 de Medio Ambiente mantuvo los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio, definidos en el Tratado de Asunción, los principios en la Declaración de Canela y de la cumbre Río 92 y la necesidad de promover el desarrollo sustentable.

El objetivo general de este subgrupo consistía en formular y proponer estrategias y directrices que garanticen la protección y la integridad del medio ambiente de los Estados Parte en el contexto del libre comercio y la consolidación de la unión aduanera, asegurando, paralelamente, las condiciones ecuánimes de competitividad, teniendo como premisas la eficiencia y la eficacia, y considerando las Directrices Básicas de Política Ambiental aprobadas por la Resolución N° 10-94. A partir de este objetivo general, se destacan los siguientes, de carácter específico:

- Promover el desarrollo sustentable a partir de acciones acordadas que garanticen la integración de los Estados Parte en las áreas de medio ambiente y relaciones económico-comerciales;

- Evitar la creación de distorsiones y de nuevas restricciones al comercio;

- Realizar estudios y proponer acciones y prácticas para la prevención de la contaminación y de degradación del medio ambiente y para el mejoramiento de la calidad ambiental en el territorio de los Países Miembro;

- Promover medidas ambientales efectivas y económicamente eficientes.
Si bien desde los inicios de la creación del Mercosur la cuestión ambiental haya sido contemplada en discusiones por medio de la constitución de un Subgrupo de Trabajo, no son perceptibles acciones que materialicen esas discusiones, incluso en lo que atañe a las acciones de intercambio entre los Países Miembro.

En el campo de la Educación Ambiental, estas afirmaciones también son pertinentes, aunque sin embargo existen esfuerzos por parte de Brasil para estimular la integración y el intercambio entre los países ibéricos, africanos de habla portuguesa y latino-americanos, contemplando de esta forma el Mercosur. Este esfuerzo se concretó a través de la organización del V Congreso Ibero-americano de Educación Ambiental, que contó con la participación de 4.300 participantes, de los cuales 300 eran extranjeros llegados de 23 países de la región ibero-americana.

Conocer e reconocer el estado actual de la educación ambiental en los Países Miembro del Mercosur contribuirá, entonces, a la articulación y principalmente al intercambio de experiencias, teniendo en vista que se trata de países con realidades socio-ambientales semejantes.

La educación ambiental – su construcción e institucionalización

Un buen ejemplo de la concepción de educación ambiental que tenemos hoy en día es la que nos presenta Jacobi (2005). En ella, el autor señala que toda acción educacional que integre cuestiones ambientales, que objetive cambios de actitudes, que incentive la cooperación y la solidaridad, que practique el respeto y la tolerancia y que busque rescatar valores éticos hoy en día perdidos en nuestra sociedad, puede ser llamada de “Educación Ambiental”. En contribución, Sorrentino (2005) argumenta que la educación ambiental tiene como finalidad abrir espacios que puedan contribuir para la mejora de la calidad de vida de los seres humanos y de todas las especies y los sistemas naturales con los que compartimos el planeta a lo largo de los tiempos. En realidad, lo que entendemos hoy por educación ambiental viene de lejos.

Los primeros registros de la utilización del término “educación ambiental” datan de 1948, durante un encuentro de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) en París. Sin embargo, muchos autores consideran que el acontecimiento que pone sobre el tapete la cuestión ambiental, y en consecuencia la propia educación ambiental, es el lanzamiento del libro La primavera silenciosa, de Rachel Carson, cientista y ecologista norteamericana, en 1962. Esta publicación significó un cuestionamiento inédito. La autora alertaba sobre la creciente dependencia del petróleo como matriz energética en los Estados Unidos y un modelo agrícola que, como aún sucede en algunos países, utilizaba indiscriminadamente sustancias tóxicas en la producción de alimentos. Carson también llamaba la atención sobre la creciente pérdida de calidad de vida ocasionada por la utilización excesiva de productos químicos y los efectos de dicha utilización sobre los recursos ambientales.

Una década más tarde, en 1972, se realiza en Estocolmo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Humano, en la cual se recomienda la instrumentación de programas internacionales que contribuyeran al desarrollo humano. Tres años más tarde, en 1975, se lanza en Belgrado el Programa Internacional de Educación Ambiental, en el cual son definidos los principios y las orientaciones para el futuro [1]. Desde entonces, dos grandes momentos marcaron la trayectoria del proceso de institucionalización y consenso de la necesidad de inserir la educación ambiental a nivel planetario:

En 1977 se realiza en Tbilisi, Georgia, la Conferencia Intergubernamental sobre Educación Ambiental. Esta conferencia marca el inicio de un proceso global orientado a crear las condiciones para formar una nueva conciencia sobre el valor de la naturaleza. A partir de este momento, el tema del medio ambiente y, en algunos casos, de la educación ambiental, gana importancia y pasa a formar parte de agendas gubernamentales, siendo, inclusive, institucionalizados en Estados-Nación.

Durante la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río 92), y su evento paralelo, conocido como ECO 92, se redactó el Tratado de Educación Ambiental para Sociedades Sustentables y Responsabilidad Global. El documento elaborado por representantes de la sociedad civil de varios países establece dieciséis principios fundamentales de la educación para las sociedades sustentables, enfatizando la necesidad de un pensamiento crítico, de un hacer colectivo y solidario, de la interdisciplinaridad, de la multidisciplinaridad y de la diversidad. Establece igualmente un conjunto de compromisos colectivos para la sociedad civil planetaria.

La institucionalización de la educación ambiental en los Países Miembro del Mercosur

El objetivo de conocer y reconocer la situación de la educación ambiental en los países que integran el Mercosur hizo necesario recoger datos por medio de cinco preguntas, cuyas respuestas fueron localizadas en sitios de Internet y en otras bibliografías. Dichas preguntas fueron:

1. Existe legislación ambiental federal en el País?
2. Existe legislación federal específica para educación ambiental en el país?
3. En los sitios en Internet de las instituciones que tratan de los temas de educación y de medio ambiente, existen informaciones sobre políticas, programas y proyectos de educación ambiental?
4. Existe un Programa Nacional de Educación Ambiental?
5. La sociedad civil está organizada en Redes, Movimientos, Asociaciones para trabajar en la temática ambiental y de educación ambiental?

Vayamos a los resultados.

Argentina

La protección del Medio Ambiente en la Argentina es un derecho constitucional, tal como lo señala la Carta Magna reformada en 1994. El tema aparece en tres artículos, 41, 43, 124 (en el primero, de forma directa).

También la educación ambiental propiamente dicha es abordada en la Constitución Nacional, siendo deber de las autoridades la promoción y la protección del derecho a un medio ambiente saludable, equilibrado, por medio de la promoción de la información y de la educación ambiental.
Existen, además, dos leyes federales que tratan con mayor detalle la educación ambiental:

· Ley General del Ambiente (25.675/02) que en su artículo 14 define la educación ambiental. En su artículo 15, mientras tanto, menciona el papel de las autoridades federales en la coordinación - por medio de Consejos Federales de Medio Ambiente (COFEMA) y de Cultura y Educación - de la instrumentación de planes y programas en el sistema educativo formal y no formal.

· La ley Federal de Educación también contempla el tema de la educación ambiental. En su artículo quinto, la ley establece la obligación del Estado Nacional de respetar ciertos derechos, principios y criterios, como por ejemplo, en el inciso “m”, el de la conservación del medio ambiente tomando en cuenta las necesidades del ser humano como integrante del mismo. En su artículo sexto, esta ley atribuye al sistema educativo la responsabilidad de crear condiciones favorables para la formación de hombres y mujeres con vocación nacional, regional, continental y universal, que vean sus capacidades orientadas al respeto de los valores dela vida, la libertad, la paz, la solidaridad, la tolerancia, la igualdad frente a la justicia. La Ley Federal de Educación también establece el imperativo de tornar a los ciudadanos responsables, protagonistas, críticos, creadores y transformadores de la sociedad, por medio del amor, del conocimiento y del trabajo, así como de convertirlos en defensores de las instituciones democráticas y de protección del medio ambiente. Es importante mencionar que en el nivel provincial existen también legislaciones que tratan la educación ambiental.

· La Ley de Educacion Ambiental en el año 2002 el partido politico ARI presentó un proyecto de ley de Educación Ambiental. Dada su falta de tratamiento, el proyecto caducó. Por tal motivo se reprodujo en el 2004 pero sufrió el mismo proceso y volvió a caer. En el 2006 se volvió a presentar actualizado y revisado, en función a los nuevos enfoques surgidos a nivel mundial, y las realidades locales. Pasó prácticamente todo el año sin recibir tratamiento y recién en octubre de 2006 se comenzó su trabajo. Después de todo un año de tratamiento, el 15 de noviembre de 2007, el proyecto fue aprobado en la Cámara de Diputados de la Nación por unanimidad.
El objeto de esta Ley es la incorporación y el desarrollo de la Educación Ambiental (EA) en los distintos ámbitos y sectores de la sociedad. Esto significa que todos los habitantes deben recibir Educación Ambiental desde cualquier ámbito de participación y dentro de cualquier sector que integren. De esta manera cada habitante tiene derecho por ley a recibir EA en su ámbito de trabajo, desde su municipio, a la hora de recibir atención médica, desde los medios de comunicación, en el turismo, como estudiante (si lo fuera), etc.

Este proceso es conocido como Estrategia Nacional de Educación Ambiental y deberá ser implementada por los gobiernos provinciales, nacional y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través de planes y programas abiertos a la participación tanto para su elaboración como para su transformación constante. Estos planes serán revisados y evaluados por los Consejos Federales de Educación y de Medio Ambiente que servirá a las provincias para que hagan su aporte al informe anual emitido al Congreso de la Nación, refiriendo así la situación de la EA en todas las provincias. Para unificar los criterios de aplicación local de la EA, la CONEDAM (una comisión integrada por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, el Ministerio de Educación y sus Consejos Federales) desarrollará ciertas "directrices guía".

En el área de los programas nacionales, la Argentina posee el Programa Educación y Medio Ambiente, que depende del Ministerio de Educación y Cultura y que fue creado en 1991. Además de contemplar la participación de las provincias, su objetivo es incorporar los contenidos de la educación ambiental en la currícula de los niveles primario y público de la educación pública y privada.

En 1997, la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, vinculada al Ministerio de Salud y Medio Ambiente, en cooperación con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), crea el Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PRODIA). El objetivo del PRODIA es diseñar una Estrategia Nacional de Educación Ambiental, con la meta de lograr la protección del Medio Ambiente, modificando la actitud mental de los integrantes de la sociedad, valorizando conceptos y fomentando la adquisición de destrezas para el mejor manejo de los recursos naturales.

Otro programa de nivel nacional que contempla la educación ambiental es la Agenda Ambiental Nacional. Esta iniciativa vio la luz tras un amplio proceso participativo que involucró a gobiernos locales y a la sociedad civil. El proceso de construcción de la Agenda también vinculó a escuelas, generando la Agenda 21 Escolar. Dicha agenda escolar funciona en el nivel municipal y constituye una herramienta integradora que apunta a movilizar a la escuela y a su comunidad en la resolución de sus propios problemas.

Además de posibilitar la elección de escenarios futuros para el desarrollo del país, el proceso de construcción de la Agenda Ambiental Nacional fomentó la participación de la sociedad en cuestiones relacionadas con el medio ambiente, una cualidad generalmente ausente en la construcción de programas de protección ambiental anteriores. Sin embargo, la participación de la sociedad civil en la construcción de programas y leyes sobre medio ambiente aún es tímida y generalmente impulsada desde el Estado.

La anterior afirmación tiene sus excepciones. Es el caso de la RED DE EDUCADORES AMBIENTALES, que surgió con el objetivo de promover el intercambio de experiencias, resultados de investigaciones, difusión y contactos que permitan fomentar el diseño de alternativas pedagógicas, socio ambientales y culturales. Uno de los principales actores de la sociedad civil involucrados en la RED es el mayor sindicato docente del país, la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA), que creó una escuela pionera en el área de la Educación Ambiental en la Argentina, la Escuela de Educación Ambiental Marina Vilte.

Además de la Escuela Marina Vilte, la CTERA coordina, junto con otros gremios y sindicatos de la educación, congresos nacionales e internacionales para la Educación Ambiental y estimula, además, la participación de docentes, investigadores y actores civiles en encuentros y foros nacionales e internacionales para el medio ambiente.

Paraguay

La Constitución del Paraguay, reformada en 1992, incluye dispositivos que tratan la cuestión ambiental y presenta de manera enfática, ya desde su capítulo 1, el derecho a un medio ambiente saludable. Existen en Paraguay tres leyes federales que se refieren al medio ambiente de manera directa. La ley 1561/00 crea el Sistema Nacional del Ambiente y el Consejo Nacional del Ambiente, además de la Secretaría del Ambiente; la Ley 716/96 sanciona los delitos contra el Medio Ambiente y, finalmente, la Ley 40/91 crea la Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales (CONADERMA, ver abajo). Esta Comisión tuvo como misión la formación de un Ministerio del Ambiente, aunque finalmente éste no vio la luz y fue reemplazado por una Secretaría del Medio Ambiente.

Reconocida como el órgano estatal de referencia en lo que respecta al medio ambiente, la Sub-Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente (SSERNMA), avanzó en la generación de una política del ambiente y de los recursos naturales e impulsó reformas en la Ley Forestal, apoyó la reforma tributaria de incentivo al manejo racional de los recursos naturales y resaltó la educación ambiental. Dicho órgano trabajó además en planes de desarrollo y de protección de los recursos naturales en alianza con organismos extranjeros.

Posteriormente, la tematización de la cuestión ambiental también influyó en el Congreso Nacional paraguayo, lo que derivó en la creación de la anteriormente mencionada Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales (CONADERMA), que funcionó como instancia de diálogo institucional y de la que participaron representantes, tanto del Estado como de la Sociedad Civil, con el fin de abordar asuntos ambientales.

No existe en Paraguay legislación que trate específicamente de educación ambiental, con la excepción de una orientación en la Reforma Educativa realizada por el Ministerio de Educación y Cultura. Existen, sí, dos documentos importantes que se refieren a la educación ambiental: el Marco Referencial de Educación Ambiental de 1993 y el Plan Nacional de Educación Ambiental, de 1992.

En los sitios del Ministerio de Educación y del Medio Ambiente existen informaciones sobre los proyectos en ejecución, o que ya fueron ejecutados. También existe un esfuerzo de los docentes de nivel primario y secundario para incluir disciplinas relativas al medio ambiente, un proceso que se fortaleció especialmente a partir de la década del 90, cuando se cristalizó la Reforma Educativa vigente.

Históricamente, los esfuerzos se han orientado hacia una educación con énfasis en las ciencias naturales como materia independiente o con poca o nula integración en la educación ambiental dentro de las disciplinas administradas. Aún más acotada resulta la descripción de los animales y de las plantas en su medio natural, algo que se realiza de manera independiente del estudio de las interacciones entre el hombre y los sistemas naturales.

Dicha situación está siendo lentamente modificada, y las unidades educativas se están convirtiendo en actores de cambio con respecto a las concepciones relacionadas con el medio ambiente. La concientización ciudadana sobre la responsabilidad ambiental de cada persona, la promoción de los espacios de discusión, el fomento de la investigación y la formación crítica sobre el asunto van aumentando gradualmente a través de este tipo de actores. Algunas iniciativas, llevadas a cabo por directores de instituciones educativas, docentes y por los propios alumnos, fueron creadas en colegios públicos y privados y en clubes con diversos nombres: Club Científico, Club Amigos de la Naturaleza, Club Ecológico. Estos clubes están ganando cada vez mayor aceptación en el contexto educativo, lo que debería ser tomado en consideración al decidir cualquier cambio en materia de política educativa. Pero la inclusión de la temática ambiental continúa siendo un asunto sectorial y sin vinculación entre las partes, dependiente de iniciativas particulares y con poco apoyo de recursos para su efectiva incorporación programática como tema educativo nacional. Esto vuelve mínima su influencia en la esfera pública.

Menos del 15 % de la población forma parte de algún tipo de organización. La participación en una organización religiosa es más frecuente, y le siguen, por orden de importancia relativa, las organizaciones gremiales y productivas. Llama la atención sólo un 1,8 % haya declarado participar de alguna agrupación política (PNUD/DGEEC, 2003, p. 70)

Este trazo cultural influye directamente en la capacidad de las personas para manifestarse a través de organizaciones sociales con el fin de exigir soluciones a demandas específicas. A esto se suma el hecho de que la cuestión ambiental llega de diferentes maneras a los grupos sociales y, consecuentemente, ser desigualmente sentida, limitando la conjugación de opiniones. Los conflictos de tipo ambiental van aumentando y parte de la ciudadanía ha comenzado a prestar más atención a los impactos ambientales negativos, derivados de la construcción de obras de infraestructura o producidos por la instalación y el funcionamiento de industrias. Estos conflictos tienen su origen principalmente en los problemas vinculados a la contaminación (del aire, del agua, y del suelo), seguidos por problemas asociados al condicionamiento final de los residuos, la preservación de áreas naturales, el ordenamiento urbano y el transporte (ONG IDEA).

Sin embargo, la expresión de unidades educativas como actores significativos en la publicitación de la educación ambiental es todavía muy limitada en el contexto paraguayo, aún cuando sea posible encontrar representantes de alguna de las unidades educativas en diferentes actividades sobre la temática, como en seminarios, jornadas de trabajo, reuniones y comisiones.

Uruguay

La Constitución Republicana del Uruguay, en su artículo 47, hace referencia a la protección del medio ambiente, por lo que se trata de un derecho constitucional de la ciudadanía uruguaya. En el año 2000 fue aprobada la Ley Federal nº 17.283, en cuyo artículo 11 se evidencian las entidades públicas que fomentarán la formación de la concientización ambiental a través de la adopción de comportamientos éticos en relación a la preservación de los recursos naturales, o sea, de la educación ambiental. A través de este artículo surge el Ministerio de la Vivienda, del Ordenamiento Territorial y del Medio Ambiente como responsable del planeamiento y de la ejecución de las actividades vinculadas a la educación y a los organismos públicos y organizaciones no gubernamentales. Aunque exista una ley federal que trata del tema del medio ambiente, Uruguay no posee legislación específica sobre educación ambiental.

La participación de la comunidad, conjuntamente con la educación ambiental, es el presupuesto de la gestión de la Dirección Nacional de Medio Ambiente. De acuerdo con la Administración Nacional de Educación Pública, la educación ambiental ha sido históricamente formulada a partir de un gran número de educadores en todo el país y se espera, en breve, conseguir los instrumentos necesarios para la definición de una ley específica de educación ambiental.

El 12 de agosto de 2005 tuvo lugar la promoción de la Red Nacional de Educación Ambiental, estimulada por la “Década de la Educación para el Desarrollo Sustentable de las Naciones Unidas” - 2005/2014 – con el fin de instrumentar las guías de funcionamiento necesarias para el cumplimiento de las directrices. Esta Red tiene como objetivo la celebración del acuerdo Interinstitucional entre el Ministerio de Educación y Cultura, el Ministerio de la Vivienda, del Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, la Administración Nacional de Educación Pública y la Universidad de la República, además de las organizaciones e instituciones en los más diversos ámbitos de la sociedad relacionados con la educación ambiental.

Para la Red Nacional de Educación Ambiental (RNEA), la educación ambiental relacionada al desarrollo sustentable está destinada a la formación de personas capaces de relacionar responsabilidades sociales con su entorno, con el fin de adquirir conocimientos y modificar actitudes y comportamientos más allá de promover el propio desarrollo sustentable y la mejora de la calidad de vida.

Vinculada con la RNEA, está la identificación y la implementación de programas y de actividades de educación ambiental a toda la población; segmentar, controlar y evaluar los programas instrumentados y los proyectos específicos, la formación de programas de capacitación permanente y la elaboración de materiales informativos.

En abril de 2006 se realizó en Montevideo el Primer Encuentro para el Desarrollo Sustentable, con el objetivo de contribuir con el fortalecimiento de la RNEA a partir de la integración de nuevos agentes de actos, de manera participativa de acuerdo con la Década de la UNESCO de la Educación para el Desarrollo Sustentable.

Es válido resaltar que el intuito primordial de ese encuentro fue discutir y fundamentar la elaboración de una propuesta sobre el tema de la educación ambiental que apunte a la formulación de una nueva ley de educación, abordando diferentes organismos del sistema educativo en 2006.

A pesar de no existir programas nacionales de educación ambiental, diversos grupos, instituciones universitarias y escuelas, asociaciones y ONGs ambientalistas han trabajado en el tema de la educación para promover mudanzas de comportamiento en la sociedad uruguaya. Infelizmente, dichas instituciones todavía trabajan de manera poco articulada. El fortalecimiento de la Red y de otras instancias de participación contribuirá para la potencialización de las acciones de educación ambiental en el Uruguay.

Brasil

En Brasil, las primeras acciones referentes a la protección ambiental datan del siglo XIX. Sin embargo, fue sólo en la década del 70, probablemente en coincidencia con el surgimiento del movimiento ambientalista de la época, que se percibió un aumento del número de acontecimientos referentes al asunto. Se destaca, entre ellos, la creación de la Secretaría Especial de Medio Ambiente (SEMA), en el ámbito del Ministerio del Interior, que, entre otras actividades, comenzó a emprender acciones de Educación Ambiental. En 1981 es aprobada la Ley 6.938, sobre la Política Nacional del Medio Ambiente, sus fines y sus mecanismos de formulación y de aplicación, y que se inserta, en su artículo 2º inciso x, la educación ambiental como un principio para contribuir a la preservación, mejora y recuperación de la calidad ambiental del país. En 1988, la Constitución Federal, en su artículo 225, trata del medio ambiente, convirtiendo al medio ambiente equilibrado en un derecho constitucional de la sociedad brasileña. En 1999 es aprobada la ley nº 9.795, que instituye la Política Nacional de Educación Ambiental y que brinda, incluso, directrices para su gestión. En 2002 se publica el decreto 4.281, que reglamenta la Ley y que establece, entre otros, el Órgano Gestor de la Política Nacional de Educación Ambiental, formado por los Ministerios de Educación y del Medio Ambiente.

Brasil aprovechó el hecho de haber sido la sede de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo – RIO 92- , con todo el poder de los medios allí reunidos y la movilización de la época, para potencializar sus acciones en lo que atañe a la Educación Ambiental. Es válido subrayar que en RIO 92 la sociedad civil, con representación de varios países, elaboró el Tratado de Educación Ambiental y Responsabilidad Global, uno de los marcos para educadores y educadoras de todo el mundo.

En esta misma época se iniciaron esfuerzos para la creación y el fortalecimiento de Redes de Educación Ambiental, a su vez, para la organización de Foros Brasileños de Educación Ambiental. Actualmente existen aproximadamente 50 redes de educación ambiental y ya fueron realizados 5 foros de educación ambiental, siendo el último en Goiânia en 2004. Aproximadamente 4.000 personas participaron de ese evento.

En 1994 se iniciaron los trabajos para la elaboración del Programa Nacional de Educación Ambiental – el ProNEA- siendo que actualmente dicho programa se encuentra en su tercera edición, que contó con una amplia consulta pública junto con redes y otras instancias de participación. El ProNEA establece objetivos y directrices generales para las acciones de educación ambiental en Brasil.

Otra instancia de participación e institucionalización de la educación ambiental en Brasil son las Comisiones Interinstitucionales de Educación Ambiental. Compuestas por representantes de gobiernos estaduales, municipales y la sociedad civil, y organizadas en 27 unidades federativas que componen el territorio brasileño, tienen, entre otras atribuciones, el papel de articular a los actores para promover acciones de educación ambiental, así como orientar para la confección o la actualización de los Programas Estaduales de Educación Ambiental.

De acuerdo con los sitios en Internet del Ministerio del Medio Ambiente y de Educación, existen varias acciones de carácter nacional con el objetivo de trabajar la educación ambiental, más allá de la disponibilidad de recursos financieros para proyectos de educación ambiental financiados por el Fondo Nacional de Medio Ambiente y por el Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación. Algunos proyectos merecen ser destacados por su amplitud y su carácter innovador, como por ejemplo el Programa Nacional de Educadores Ambientales del Ministerio del Medio Ambiente y su forma de organización del territorio por medio de la constitución de Colectivos Educadores para Territorios Sustentables. En el caso del Ministerio de Educación, el Programa Vamos a Cuidar de Brasil, en cooperación las escuelas, que contempla actividades para la formación de profesores y estimula la realización de Conferencias sobre Medio Ambiente en las escuelas.

Conclusiones

Aunque vivimos desde el inicio de la década de 1990 la realidad de la constitución del Mercosur y las posibilidades de integración e intercambio, en estos casi 15 años la práctica es muy diferente de los objetivos pensados inicialmente. La relación entre los países miembros del Mercosur se basó en la mayor parte en aspectos del mercado y la economía, aunque incluso en esos puntos existe una gran distorsión, ya que las relaciones comerciales del mercado común del sur son sobre todo entre Brasil y la Argentina, países más industrializados que sus socios.

Son casi inexistentes, al mismo tiempo, iniciativas de cooperación técnica, y de intercambio entre políticas y programas. Sin embargo, la realidad socioeconómica del bloque es muy semejante, y aún existiendo una clara diversidad cultural y ambiental, los problemas ligados a cuestiones socio ambientales son comunes a los cuatro países. Por lo tanto, las acciones integradas y cooperativas son extremadamente relevantes a la hora de amenizar las distorsiones sociales y ambientales.

Así como existen diferencias entre los perfiles comerciales y económicos de los socios del Mercosur – con Argentina y Brasil como los más ricos e industrializados- en el campo del medio ambiente y, más específicamente, de la educación ambiental, también son evidentes las diferencias. Brasil y la Argentina están en un estadio más avanzado en lo que atañe a sus políticas públicas para el medio ambiente y la educación ambiental, especialmente si son comparados con Uruguay y Paraguay. Estas disparidades son el reflejo de varios acontecimientos y principalmente del grado de madurez de la sociedad civil para la efectiva participación en la toma de decisiones. Aunque históricamente estos países pasaron por regímenes dictatoriales semejantes, algunos factores contribuyeron para la diferenciación en el proceso que se dio con la democratización. En Brasil, por ejemplo, podemos citar dos situaciones que contribuyeron para la institucionalización del medio ambiente en el Estado, y para el compromiso de la sociedad civil con el tema: las crecientes presiones internacionales para la preservación de la Amazonia y la organización de la cumbre RIO – 92.

Entre las décadas de 1960 y 1980, las presiones de los organismos internacionales y de los gobiernos, para la preservación de la Amazonia (conocida por esa época como el pulmón del mundo), sumado a una presión general sobre las cuestiones de desarrollo, ambiente y sociedad, suscitaron que el Gobierno de la época articulase acciones con el objetivo de asegurar la preservación del medio ambiente, siendo la selva amazónica un tema de soberanía nacional.

Algunos años más tarde, con el advenimiento de la organización de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (RIO –92), tanto el gobierno como la sociedad civil se fortalecieron con la difusión mediática y con la creciente concientización de la población ante la situación global. Varios esfuerzos de la época son reconocidos por haber generado una serie de resultados positivos y todavía influyen en políticas y programas actuales, como por ejemplo el Tratado de Educación Ambiental y las innumeras redes destinadas al asunto.

Por lo tanto, los diferentes estadios en que se encuentran los países miembros del Mercosur, en este caso en lo referente al medio ambiente y la educación ambiental, constituyen un motivo adicional para estimular y viabilizar el intercambio de experiencias entre las políticas, los programas y los proyectos de estas naciones, teniendo en vista las particularidades históricas comunes. Este intercambio tiende a posibilitar el establecimiento de acciones junto con la sociedad, con el fin de promover un desarrollo más justo y con equilibrio ambiental, necesarios para la cualidad de vida de las poblaciones.

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[1] En esta ocasión es redactada la Carta de Belgrado, firmada por representantes de 65 países.

Por uma nova estratégia de financiamento da educação ambiental no Brasil

2008-07-19T11:04:00.000-03:00

A educação ambiental passa a ser reconhecida como política pública pela sociedade brasileira a partir de 1999 com a aprovação da Lei 9.795/99 que estabelece a Política Nacional de Educação Ambiental – PNEA. A partir deste momento a educação ambiental passa a requerer, assim como toda política pública, mecanismos para o seu financiamento.

Originalmente a Lei 9.795/99 previa em seu artigo 18 este mecanismo de financiamento, pois estabelecia que pelo menos 20% da arrecadação de multas em virtude do descumprimento da legislação ambiental fossem aplicados em ações de educação ambiental, no entanto este artigo foi vetado pelo Executivo. A única garantia em lei no que tange o financiamento da PNEA fica a cargo do artigo 19 que estabelece que os programas de assistência técnica e financeira relativos a meio ambiente e educação, em níveis federal, estadual e municipal, devem alocar recursos às ações de educação ambiental, no entanto sem apresentar as fontes e os quantitativos mínimos.
Portanto, o financiamento da educação ambiental no Brasil requer o estabelecimento de novas estratégias, sobretudo criativas e que possibilitem a implementação da PNEA em todo o território brasileiro.

Estas novas estratégias devem necessariamente dialogar com a educação ambiental realizada atualmente em nosso país, pois além do caráter crítico e transformador presente nas práticas de educação ambiental de vanguarda, está a necessidade de contemplar as práticas de educação ambiental populares, realizadas em bases territoriais que privilegiam o local, sem contudo deixar de se conectar ao regional/nacional/global.

Neste sentido, os esforços do Fundo Nacional do Meio Ambiente – FNMA ao promover o “Edital FNMA 04/2005 – Fortalecimento dos Fundos Socioambientais” (por meio de pequenos projetos de educação ambiental) tendo como princípios a boa governança, transparência, participação e controle social, casam-se com os esforços do Órgão Gestor da PNEA[1], parceiro de primeira ordem neste edital.

Entendemos que a promoção do financiamento da educação ambiental passa obrigatoriamente pelo fortalecimento dos grandes instrumentos de fomento como o FNMA e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE ao financiarem ações estruturantes e estruturadoras em uma base territorial mais ampla e consequentemente com um volume maior de recursos. Entretanto, passa também pela criação e o fortalecimento dos fundos socioambientais estaduais, regionais (consórcios entre outras formas de associação) e municipais, pois, ao estarem mais próximos das comunidades, inseridos em contextos comuns, estarão mais aptos a financiarem projetos que dialoguem com as demandas dos grupos sociais e que se articulam e se conectam às grandes ações em nível regional e nacional.

A transformação de uma realidade local requer sobretudo a capacidade de mobilização das comunidades e consequentemente a possibilidade destas, lerem e interpretarem criticamente seu meio, suas relações. Portanto, os recursos necessários para estas ações (mobilização – diagnóstico – formação) não necessariamente devem ser disponibilizados ou acessados pelos grandes fundos e sim por fundos de base local/regional.

Não estamos isentando a responsabilidade do governo federal em garantir recursos para as ações de educação ambiental, estamos sim buscando a sinergia de esforços e o compartilhar. Ou seja, trabalhar-se em duas frentes. Uma relacionada ao fortalecimento da educação ambiental no FNDE, FNMA entre outros fundos federais. A outra, não menos importante, tem relação com a criação e o fortalecimento dos fundos socioambientais estaduais e municipais e a inclusão da pauta da educação ambiental na atuação destes.

Esses dois caminhos distintos, no entanto conexos, apontam para necessidades e desafios. Necessidades de estimular a descentralização do financiamento, fazendo-o chegar às pequenas bases territoriais, próximos dos atores e de suas demandas. Desafios de coordenar um processo nacional e por isso complexo que busca a sintonia e complementaridade do financiamento das ações de educação ambiental.

Espera-se com isso a ampliação da capacidade de investimentos na promoção de ações de educação ambiental. Entretanto, ampliar o volume de recursos é importante, porém não o bastante. É necessário sinergia, articulação e conexão entre os atores e as ações de financiamento. Isso remete a uma atuação em rede.

Atuar em rede pode possibilitar aos fundos a otimização e a potencialização do uso dos recursos públicos para a educação ambiental, pois evitam-se erros recorrentes como a sobreposição de ações. Tende a possibilitar também aos educadores ambientais[2] uma atuação pró-ativa no que tange a sua participação e o conseqüente controle social das ações dos fundos – nas três esferas de governo – possibilitando o atendimento de seus pleitos e demandas.

No campo do financiamento da educação ambiental, existem outros elementos que merecem discussão como a necessidade de estimular a criação de fundos socioambientais privados (públicos não-estatais) de educação ambiental, no sentido de captar recursos para a EA em nichos alheios à capacidade de captação dos fundos governamentais, além da necessidade de prover mecanismos diferenciados de acesso às diferentes e diversas institucionalidades que atuam no campo da educação ambiental. Entretanto, ficam estas e outras discussões para um próximo artigo.

[1] O Órgão Gestor da PNEA é formado pelos Ministérios do Meio Ambiente e da Educação (Art. 14º da Lei (9.795/99 e Art. 2º do Decreto 4.281/02).

[2] No Brasil os educadores ambientais são reconhecidos pela vanguarda na ação em rede. Estima-se que na malha da Rede Brasileira de Educação Ambiental – Rebea existam outras 50 redes, sendo as primeiras formadas no final da década de 1980.
O FNMA apoiou o fortalecimento e a criação de redes de educação ambiental por meio do Edital 07/2001 – Estruturação de Redes Multinstitucionais de Educação Ambiental, disponibilizando R$ 1.500.000,00.